技术创新政策执行困境及其破解

【摘要】政策执行是实现政策目的的关键，而我国目前的技术创新政策面临着政策执行的困境，从而影响技术创新政策实施效果。文章基于我国技术创新政策的执行现状，对执行过程中存在的现实困境进行系统分析，通过对其现象的透视，提出走出技术创新政策困境的相关建议，以期对完善技术创新政策实施提供必要的参考。

【关键词】技术创新政策困境执行偏差

近十年来，我国的技术创新政策尽管起到了重要的管理和引导作用，但在具体实施过程中仍存在一定的偏差，影响了政策的有效发挥。技术创新政策执行过程中面临的诸多困境，阻碍了我国创新型国家建设的进程。鉴于此，研究技术创新政策执行过程中的困境及其预防机制，对于发挥技术创新政策效用、提高我国创新能力和水平具有一定的现实意义。

技术创新政策执行现状及困境分析

我国已明确提出到2020年进入世界创新型国家前列的发展目标，而建设国家创新体系是实现创新型国家的一个重要方面，技术创新政策起着最为重要的干预、规制和引导科学研究、技术开发以及促进科学技术成果产业化的作用。为了实现上述目标，加快推进国家创新体系建设，国务院、相关部委相继修订或制订了一系列相关的政策措施。

目前，从我国技术创新政策的执行状况来看，科技研发活动经费支出、国际科技论文的发表和被引用数、专利申请和授权量、科技人力资源的投入等方面已有快速增长;但在R&D经费投入强度、关键技术和核心技术的对外依存度、科技论文质量、专利的技术复杂程度、培养科技领军及创业人才、国家综合创新能力等方面，距离建成高效的国家创新体系、实现创新型国家的目标还有很长一段路要走。尤其是技术创新政策一旦达不到预期目的，或者不能有效推行，就会导致创新效率不高，使我国陷入技术创新政策执行的困境。鉴于此，本文有必要就进一步研究技术创新政策执行中存在的困境，分析其产生的主因，并据此提出破解当下技术创新政策执行困境中的相关论见。

我国技术创新政策的制定也需要与时俱进。随着社会发展和经济形势的变化，加上科技全球化大趋势下科技发展自身的复杂性和动态性、人的认识的局限性和主观性、技术路径选择过程中缺乏信息优势等诸多因素，增加了政策制定者确定政策问题的难度，往往制定过程的缺陷造成了技术创新政策目标和政策执行结果的偏差。以当下我国的基础研究为例，近年来，我国的R&D经费投入增长较快，但是主要侧重于系统集成与应用研究，基础研究R&D投入相对不足。从2000年到2012年，基础研究经费占全社会R&D总投入比重长期处于5%左右低位运行。其中，2012年我国R&D经费投入首次突破万亿元，位居世界第三;但基础研究经费占R&D总投入比重仅为4.8%。通常，创新型国家的基础研究比例较大，而我国的基础研究环节薄弱，这源于谁也不愿意将经费投入到不易出成果、且具有长期性和不确定性的基础研究方面，导致了我国的科技发展多采用跟踪模仿策略。由此可见，政策制定时确认问题偏差，是造成我国基础研究出现停滞的根源之一。

由于长期囿于计划经济体制，我国的技术创新决策一直是专家统治的领域，“政府―科学家”的二元决策主体关系成为技术政策决策模式的核心特征。过度强调政府、专家的决策主导作用，易导致部分行政官员以国家利益为由干预技术决策，降低决策的效率，造成创新政策制定过程中的缺陷。当然并不是说科学家的影响力越大越好，在个人和单位利益的驱使下，科学家有时难以将国家利益和国家需求放在首位，倾向于只提供对己有利的咨询意见(如在申请指南中安排个人或单位的优势方向，选项和评审时互投赞成票)，从而损害决策的科学性和公正性。①虽然，目前已有国内企业逐步参与到技术创新政策制定中来，但只是大型企业特别是国有企业，科技型中小企业却很少发声，加上既得利益集团对政策干预过多，导致技术创新政策补贴多偏向国有企业，削弱了中小企业、民营企业的创新能力。因此，这类技术创新政策很难得到高效执行。

美国学者T﹒B史密斯是对政策执行研究最早、最有影响的学者，他将影响政策执行的因素归结为四类：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素。由于政策执行主体和目标群体主要指的是人或由人组成的群体，而人是政策执行过程中最能动的因素，也是最重要的要素。因此执行主体的执行和目标群体的接受程度，是影响政策执行效果的主要困境因素之一。

首先，政策执行者的“有限理性”引发的政策失灵。政策执行者的有限理性体现在认知局限，对技术创新政策决策理解不透彻，把握不准其精髓，或者对政策有误解，使政策执行达不到预期效果。政策执行者的有限理性，还表现在执行者的个人素质和能力方面，如果政策执行主体的素质、能力低下，就无法富有远见地制定可行的执行方案，容易出现思维滞后和执行的短视行为，不能采用相应的执行手段和策略，根据实际执行过程中的具体情况来调动人力、物力和财力，从而影响到创新政策的有效执行。

其次，地方政府的“经济人”行为也会导致政策执行处于困境。目前我国技术创新政策的执行主体主要是地方政府，在地方政府的任期制和与经济效益挂钩的政绩考核观念下，难免为追求政绩而青睐于短、平、快的产业，且更愿意模仿成本低的创新策略，这种重短期利益、忽视长期利益的“机会主义”行为，不仅打击了企业技术创新的积极性，最终也造成了技术创新政策的执行困境。

另外，信息不对称的困境。由于政策宣传、贯彻的力度不够，部分目标群体在政策颁布一段时间后，不知道与其自身密切相关的政策信息，也制约了目标群体对政策的有效执行。例如，我国发布的支持中小企业自主创新的金融、税收优惠政策，至今没有体现出良好的效果，并不是政策设计的问题，而是很多科技型中小企业由于信息不对称等原因，对这项政策内容和目标知之甚少，对技术创新政策执行偏差也造成了影响。

技术创新政策执行不力的成因

体制环境的影响。国内外很多学者认为，市场失灵是造成技术创新政策执行困境的源头。然而，以市场失灵作为技术创新政策的依据是西方发达的市场经济国家在市场经济体制已经很完善的条件下提出来的。由于支持技术创新活动的基本制度已经成熟，所以成熟的市场经济国家就自然将创新政策重点专注于激活创新活动过程上。②与此相反，中国的市场经济存有“人为”建立的“痕迹”，这与西方的市场经济有所不同。我国的市场经济人为因素较大，即我国的市场失灵有些是人为因素造成的，而不是自然形成的市场失灵。市场经济的建立和发展应该有一个循序渐进的过程，是市场自然发育与政府推动相结合的产物。