摘要：政府信用是指政府机关及其工作人员在行使公共权力的过程中恪守并有效履行其法定职责或对公众的承诺而赢得公众的信任。政府信用之本质在于政府恪守职责，以有限的公共权力谋求公众利益的最大化。转型期我国地方政府信用堪忧，政府职能缺位、越位和错位现象屡见不鲜。这与政府集权化、政府系统内部权力配置失衡、制约与监督的缺失与低效有着重要关系。转型期政府信用重塑，必须注重加强民主制度建设，通过建立以制约为主、监督为辅的权力约束机制和完善政府及官员的责任追究机制等来规范权力，从而确保权力为民所用，服务人民。
关键词：转型期;政府信用缺失;政府体制;民主制度建设;政府职责权限
政府信用是政府权威和政府合法性的重要依据。我国社会转型期政府存在着各种信用缺失问题，造成政府权威的流失。如何尽快重塑政府信用，是当前亟待解决的问题。本文拟重点从体制层面分析当前政府信用缺失问题，进而为政府信用重塑探寻可行的路径。
一、政府信用与政府信用缺失
1政府信用的内涵。关于政府信用的概念，不同学者有不同的解读，可谓是见仁见智。笔者认为，政府信用是指政府机关及其工作人员在行使公共权力的过程中恪守并有效履行其法定职责或对公众的承诺而赢得公众的信任。
政府信用具有以下两个基本特征：第一，政府信用是以政府有效履行公共责任，维护公共利益为归依。公共性是政府的一个本质属性。政府作为全社会公共管理者，掌握着公共权力，其最基本的职能就是履行公共责任，提供公共服务和公共产品，维护和促进公共利益。而政府信用则要求政府必须在其法定职责范围之内，认真履行公共管理职责，公正地为社会公众服务，忠实地为公众谋取公共利益。任何利用政府公权力为部门或个人谋取不正当利益的行为，都是政府背离自身职责，失信于民的表现。政府代理公共权力的信用度，关系到公共责任和公众利益的实现程度。[1]政府失信于民，表面上是政府威望的丧失，而本质上是对公共责任的践踏和对公共利益的侵损。第二，政府信用的实现是以有限的公共权力为基础的。政府信用是通过政府的公权力得以实现的。公共权力是指法律所确认的权能和支配力，具有强制性和单方性。公共权力太大或失去制约，就会出现政府自觉不自觉地插手本不属于自己管辖范围的事情，使政府行政行为出现越权、错位现象。[2]因此，提高政府信用度的关键，就是明确划定政府职责权限，加强对政府权力的制约与监督，实行有限责任政府。
2我国社会转型期政府信用缺失的主要表现。从政府职权的行使、职责的履行和公共利益的实现状况综合来看，我国社会转型期政府信用缺失主要有以下三种情况：
第一，政府职能缺位致使政府陷入信用困境。政府职能缺位是指政府在公共管理活动中，未能有效履行其法定职责而导致公共品供给短缺的现象。提供公共物品和公共服务是市场经济条件下政府的最基本职能。当一种公共物品的生产意味着较高的投入，产出效益又不明显，或者存在着“溢出效应”时，就可能出现公共物品供给的短缺。加之，社会转型期激励约束机制失衡，使得地方政府在提供公共物品和公共服务等方面动力不足，也会出现职能缺位。比如国民的医疗保障，本是政府应该承担的公共服务，但是由于其不能对地方政府，特别是地方行政首长带来立竿见影的政绩效果，因而政府投入不足，医院只得实行“以医养医”“以药养医”的政策，使公众陷入看病难、看病贵、看不起病的困境。这不仅严重影响了公众的生活质量，而且严重损害了政府的信用形象，造成公众对政府信用与政治合法性的认可不足。
第二，政府职能越位引发的信用问题。政府职能越位是指政府干了应该由市场干的，自己干不好的事情。在社会转型期，由于政府职能越位引发的信用问题主要表现为：一是对微观经济过程的深度介入，政府往往以市场主体的身份介入经济活动，直接从事竞争性领域的投资经营，与民争利，干扰了正常的市场秩序;二是对企业经营活动干预过多，以及在干预过程中产生的大量政府失灵现象，往往导致政府威信以及信用资源的大量流失;三是滥用政府信用资源，近些年来，一些地方政府为了做强、做大地方经济，往往不考虑地方财力，一再以“承诺函”“保证函”等形式，动用公共财政资金为企业经营活动提供担保。一旦企业经营不善，政府就成为债务主体，陷入严重的信用危机。[3]
第三，政府职能错位导致的信用危机。政府职能错位是指政府做了不该做的、违背了自己角色义务的事情，或者说利用自己掌握的公共权力，为部门或个人谋取不正当利益的行为。社会转型期政府职能错位主要表现为两方面：其一，一些地方政府非但不为民众提供应有的公共服务，反倒打着为公众谋利益的幌子，通过设租、发放许可证、制造稀缺等方式为部门或个人谋取不正当的利益，严重损害了政府信用。行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化是政府职能错位的鲜活写照;其二，一些政府官员大肆利用手中的权力贪污、受贿、买官卖官、官商勾结等，为自己或他人谋取不正当利益，严重破坏了社会公平和政府信用。
二、我国社会转型期政府信用缺失的体制原因分析
转型期政府信用缺失既有历史的原因也有现实的原因，既有主观原因也有客观原因，而在诸多原因中，体制性、制度性原因是根本性的。
1过度集权的国家治理体系导致政府信用责任与能力不对称是政府信用缺失的重要原因。新中国成立后，为了应对当时特殊的国内外局势，建立了高度集权的政治经济体制。在这一体制下，政府集中了一切可以集中的资源和权威，可以进入社会生活各个领域、各个角落，直接取代市场、管制社会，成为事实上的全能主义政府。这种全能主义政府最大的好处就是在特殊环境下能够集中力量办大事，这就决定了它只能是一种特殊局势下的国家治理体系。
加强民主制度建设，对推进转型期政府信用建设具有重要意义。首先，在民主政治下，政府的权威是源于公众的授予，公众作为政治委托人通过定期民主选举机制，选择合意的政治代理人来代表自己管理公共事务。这种定期选择的权利就为代理人的行为确立了一个对委托人负责的刚性约束机制，促使政府及其官员不得不认真履行对公众的信用责任。否则，他就会在下一轮选举中被选民所抛弃。其次，民主制度下形成的竞争性代理人市场，有助于政府及其官员积极履行信用责任。因为，一方面政治市场上的竞争压力，会有效地激励在位的代理人恪守契约信用，努力增进公共效用，不断提高公共服务质量来取信于民;另一方面，充分的竞争也会激励不同的候选人之间相互监督，扩散竞争者的信用信息，提高监督效率，降低社会监督成本。最后，民主政治下，强大的公民社会对政府权力形成有力制衡，可以促使政府信用的实现。
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