摘要：以京津冀区域为代表的雾霾污染加剧，重新唤醒了公民和社会的生态意识。相对于自适应能力较弱的市场和企业以及自组织能力较差的社会组织而言，掌握国家公共权力的政府顺利成章地承担起区域生态治理的重任。京津冀区域政府如何突破生态治理的认知局限，从区域政府协作的角度寻求和构建区域生态治理体系，提升政府生态治理能力和效率是研究的重要内容。
关键词：生态治理;京津冀;政府协同;机制
随着我国现代化进程的不断加快，区域经济发展水平也不断提高，但与之相悖的是我国环境问题日益突出，生态污染不断加剧，尤其是2013年以来，以京津冀区域为代表的雾霾污染加剧，重新唤醒了公民和社会的生态意识。正如行政生态学家吉更斯所提出的“脱阈”概念论述的观点：“现代化进程中各种社会要素逐次背离传统存在秩序，实现了对空间和时间的超越，既可能激发巨大的社会发展动力，又可能引致巨大的不确定性甚至是公共危机。”在这种情况下，相对于自适应能力较弱的市场和企业以及自组织能力较差的社会组织而言，掌握国家公共权力的政府顺利成章地承担起区域生态治理的重任。从理论角度来看，政策和法规是政府区域生态治理的“合法性”工具，通过政策和法规的输出对公众行为、社会行为以及政府行为进行重塑和矫正;而从实践的角度来看，政府如何突破生态治理的认知局限，从区域政府协作的角度寻求和构建区域生态治理体系，提升政府生态治理能力和效率是当前京津冀区域政府应重点研究的问题。
一、区域生态治理的政府职能解构
学界对于生态治理的概念和内涵争论不一，从宏观角度来看，生态治理指的是以政府、社会和公民为代表的多元生态主体通过自身行为的矫正以及以科学合法的政策和价值工具为载体构建良性互动的环境治理和保护模式;从微观角度来看，生态治理指的是以生态学的区域划分为界限，对区域内生态环境的保护以及生态污染的治理。生态学视角的区域概念与现实中的行政区域划分界限的不完全重合性，导致生态区域内可能存在多个行政区域，因此，区域生态治理需要不同政府间的协作和配合[1]。
区域生态治理的政府职能主要包括五个层面的内容：第一，区域政府的生态信息职能。区域政府的生态信息职能主要是指以区域统计部门和环保部门为主导的对区域内的生态信息和数据进行统计、分类，并建立相应的生态信息管理平台。第二，区域政府的生态规划职能。从静态的角度来看，区域政府的生态规划包括区域内产业经济发展、产业布局以及居民生活区域与生态环境的协调。从动态的角度看，区域政府的生态规划不仅要关注现有的自然资源和生态环境，而且从可持续发展的视角来引导区域内生态项目的建设和发展。第三，区域政府的生态发展职能。以绿色GDP绩效考核指标为导向的区域内经济发展的生态性转向以区域内生态城市、生态社区以及生态集群产业园区的建设为契机，不断拓展和延伸区域生态的影响阈，进而不断提高社会组织及公众的生态保护意识。第四，区域政府的生态治理职能。区域政府的生态治理职能主要是对区域政府生态治理职能进行重新界定，健全区域生态治理的政策法规体系，不断提高区域政府生态治理的政策执行力和执行效率，降低区域政府生态治理的行政成本，跳出事后处理的传统生态治理模式，逐步实现区域政府生态治理的前置模式。第五，区域政府的生态安全监管职能。区域政府的生态安全监管职能包括生态安全监控与生态安全保障两个层面的内涵，通过完善制度和规范引导社会公众的生态行为，提高公众的生态监控和保护意识。此外，区域政府还应该通过建立区域生态问责机制、生态恢复和补偿机制以及生态法治化等方式完善区域政府的生态保障体系。
二、京津冀区域生态治理政府协同的现实困境
生态环境本身具有外部性、时空延展性以及公共性等特点，而且生态环境保护具有复杂性和动态性，这些因素都决定了我国区域生态环境治理的协作性和整体性。京津冀区域是我国目前经济发展较快的的区域之一，区域优势便利，尤其以北京、天津以及唐山等核心城市的城市辐射和带动能力较强，但是随着京津冀区域非再生资源消耗的加剧、重污染产业治理的迟滞性、生活污染的日趋严重性以及自然生态破坏加剧等问题的涌现，京津冀区域的生态污染问题显得极为突出。但是，京津冀区域各城市归属不同的行政区域管辖，极易导致生态治理政策和生态治理执行的不一致性，因此，京津冀区域协作治理的有效性和一致性成为京津冀区域生态治理的当务之急。目前，京津冀区域政府生态治理协作的限制性因素和现实困境主要表现在四个方面：
1、京津冀区域生态协作治理理念认知的模糊性。京津冀各区域政府通过行政区划与经济管理和发展体制相融合的区域经济治理模式推动了京津冀区域经济的稳步发展。然而，随着我国生态污染与破坏程度的加剧，区域生态问题层出不穷，原有的区域经济治理模式面对纷繁复杂的生态问题显得动力不足，频频出现政策失灵的困境，其中最为显著的就表现在区域生态协作治理领域。究其原因，京津冀区域长期行政区划的阻隔导致各行政区域间竞争多于合作，政府间的横向协作意识淡薄，主要表现为三个方面：首先，区域生态执政理念转型的迟滞性。十七大以来，我国党和政府一直强调要保护生态环境，实现自然环境与社会的协调发展。但是由于各区域政府生态执政理念转变的迟滞性，依然固守传统的唯经济论发展模式，对生态政策和执政理念并未深入地贯彻执行，因此，导致京津冀区域生态治理的执行乏力。其次，区域生态理念认知的差异性。无论以政府为代表的公共组织还是个人都是趋于理性的，京津冀区域各地方政府的理性选择极易导致区域协同生态治理行动的集体逻辑，即在中央强制制度安排的推动下，非自觉性的参与区域生态治理，进而导致区域协同生态治理体系流于形式。此外，生态治理政策与生态治理理念之间的内在关联性影响着生态治理需求的信息来源、认知、转换以及输出等全过程，对于区域生态理念的认知提升以及生态治理政策体系的完善有重要的促进作用。最后，区域生态治理理念与政绩观的博弈。由于区域协作生态治理的长期性和高成本性，作为理性经济人的政府会综合地方经济发展水平、生态治理的承载力以及区域内社会公众的生态诉求考虑生态治理的路径和模式。此外，由于地方政府官员政绩观的影响，区域生态治理的高成本投入和长期回报性与官员自身追求的显著政绩间存在冲突和矛盾，因此导致区域政府生态协作治理的消极性和被动性。
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