发达国家和地区防止公职人员利益冲突的行政伦理核心价值体系

[摘要]公职人员因其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益之间可能发生的冲突在本质上是一个伦理问题，公职人员的道德水平和伦理观念对有效防止这种利益冲突有着重要的价值和意义。发达国家和地区通过对行政伦理进行立法来建构防止公职人员利益冲突的伦理体系，其主要由核心信念、基本操守，以及保证这些信念和操守得以认真贯彻的预防、教育与惩处体系等组成。当前我国公职人员利益冲突多发、频发已成为社会转型期的一大特点，并成为诱发腐败、影响公职人员及公共部门廉洁守正形象的重要原因。在我国腐败现象逐渐呈现“结构化”“民俗化”趋势的大背景下，借鉴发达国家和地区在防止公职人员利益冲突方面的成功经验，构建基于伦理法制的、多种措施密切配合并同步推进的制度体系，是防止我国公职人员利益冲突的有效路径。

[关键词]利益冲突;伦理立法;行政伦理

公职人员因其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益之间可能发生的冲突是一个伦理问题。当公职人员面临这种利益冲突时如何做出选择，是把个人利益放在优先考虑的地位还是把公共利益放在首位，除了受相应法律的强制性约束外，个人的道德水平和伦理观念更为深刻地影响着公职人员的选择。当前，国际社会通行的做法是对公职人员的伦理进行立法，如美国的《政府伦理法》、英国的《文官行为准则》、加拿大的《公共服务价值与伦理法》等。随着国际社会对腐败问题的普遍关注及对合作治理腐败问题的日益重视，“基于政府透明治理与公职人员能否恪守伦理准则，完成公民的公共信托，不仅是各国政府内部的治理议题，更是民主国家最重要的基础与全球化的重要议题”[1]。当各级政府想提供给公民在经济与社会生活上有一个可信任的和有效的架构时，诚实正直已成为该架构的根本要件之一。倡导建立诚实正直的机制和体系，也越来越被视为良善治理的根本要素[2](P1)。而诚实正直是伦理法制架构的主要内容。

伦理立法可以为公职人员提供一般性限制，“这种限制是对政治共同体道德最低标准的规范性陈述”，“对违法乱纪行为实施罚款、监禁和行政处罚都是确立人民主权并使人民的意志得以实现的方法”[3]。通过伦理制度化为公职人员确立一整套核心价值和伦理行为规范，可以使公职人员明白哪些行为是道德的，哪些行为是社会所期待的，哪些行为是与社会期待相违背的。“一个行政人员应当知道什么是道德的，以便合乎伦理地行事，最容易的方法是制订行为的标准”，“也就是说，准则的制订旨在反映理想官员的形象”[4]。世界经济合作与发展组织(OECD)国家之所以在防止公职人员利益冲突方面能取得骄人的成绩，与其对公务伦理法则的深刻认知和高度重视有着密切的关系。OECD在给成员国的《公共服务的管理原则》建议书中指出，“为推进公共服务的道德行为，成员国需要采取行动，应该给公职人员提供明确的道德规范和指南，确保体制和制度的良好运行”[2](P67)，认为“通过相关伦理法制的建制，指明公共服务应有的核心价值，以规范公职人员的行为，不仅是OECD各国达成善治、提升公共信任的普遍途径，更是唯一被强调与证明有效的不二法门”[2]。我国港澳台地区为了有效防止公职人员利益冲突、建设廉洁政府，也非常重视对公职人员道德操守的培养，通过一系列法律、法规建立了公职人员的道德标准和伦理体系，各自形成了防止公职人员利益冲突的伦理系统，其中香港的廉政伦理及廉政机制令人瞩目。

由于任何一个国家对公职人员伦理的追求都不可能脱离本国的政治制度、经济发展水平、政治文明程度、历史文化传统，其伦理法制化的内容具有明显的本土性，因此发达国家和地区的法制伦理其内容有着较大的差别。但从结构上来看，发达国家和地区公职人员伦理制度主要是由核心信念、基本操守，以及保证这些信念和操守得以认真贯彻的预防、教育与惩处体系等组成。本文拟在考察发达国家和地区防止公职人员利益冲突的行政伦理核心价值的基础上，提出借鉴发达国家和地区防止公职人员利益冲突经验的建议，以期为防止我国公职人员利益冲突提供“他山之石”。

一、发达国家和地区防止公职人员利益冲突的行政伦理核心价值

发达国家和地区为了有效防止公职人员利益冲突，通过不同的政策、法律规范建立了一整套的行政伦理核心价值，通过这些核心价值的引导，使公职人员在面临利益冲突时主动做出有利于公共利益的选择。由于不同国家和地区在政治制度、民主程度、历史文化传统、国(区)情等方面存有较大差异，因此不同国家和地区对公职人员核心价值的要求也不尽相同、各有侧重，但是有些核心价值，如公平、公正、廉洁等，还是得到了不同国家和地区基本一致的认同。比如OECD各成员国的伦理法规及相应的法律条文对以下核心价值取得了基本一致的认同，即不偏不倚、合法、廉正、透明、效率、平等、责任、正义等。

我国香港特别行政区通过《公务员守则》《接受利益(行政长官许可公告)》《防止贿赂条例》《公务员管理命令》《问责制主要官员守则》等法律规章，为香港公务员确立了明确系统且行之有效的伦理规范。香港公务员品行总则指出：“公务员必须时刻奉公守法、严格遵守政府规例。他们必须尽忠职守，履行职务时悉力以赴，时刻以政府的利益为依归。无论是对待市民大众还是对待同事，都必须诚实公正，以负责、公平的态度履行职务;不得以权谋私，也不应令自己处于本身利益与公职有冲突或使人有理由怀疑本身利益与公职存在冲突的情境中;不得有任何令人怀疑公务员是否公正，或令政府声誉受损的活动或行为。”为建成一支高效、专业、廉洁、信实、公正、中立的公务员队伍，香港特别行政区政府要求公务员必须遵守下列同等重要的基本信念：(1)坚守法治;(2)诚实可信，廉洁守正;(3)行事客观，不偏不倚;(4)政治中立;(5)对所作决定和行动负责;(6)尽忠职守，专业勤奋。

20世纪末，我国台湾地区为了推动廉洁政府的建设，开始大规模地实施行政革新方案。1993年，台湾提出行政革新方案，希望通过此举建设以廉洁为重点，兼顾效能、便民的廉能政府。1996年，台湾行政领导人李登辉提出“心灵改革运动”，强调要转换文官思维与心智模式，以提升竞争力。2001年6月7日，台湾“行政院”发布《建立行政核心价值体系推动方案》，2002年3月21日制定《建立行政核心价值体系推动方案参考作法》，开始推进台湾行政价值体系建设。本次行政价值体系建设提出了5个核心价值目标，即建立公务人员对“国家”的忠诚感、对社会的关怀情、对政府的向心力、对民众的服务心、对公务的责任感。在以上核心价值目标的基础上，台湾“行政院”人事局于2004年2月25日又新增了“创新”“进取”“专业”三个核心价值理念。