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【摘 要】政府当前推进义务教育均衡发展,实质就是要均衡配置资源,加大对贫困地区和薄弱学校的资助,减少当前教育资源配置的差异,促进公平.为了推进义务教育均衡发展,本文认为义务教育资源配置标准的发展趋势主要体现在三个方面：公平是义务教育资源配置标准构建的目标；强化省级政府责任是义务教育资源配置标准构建的重心；财政中立与反向歧视是义务教育资源配置标

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【关 键 词 】义务教育均衡发展；公平；资源配置标准

中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：1671-0568 （2014）13-0040-04

一、义务教育均衡发展的实质：均衡配置资源

基本公共服务作为社会公共服务最基本的内容,直接关系到社会的公平与正义,其均等化日益受到国家的高度重视.党的十七大报告指出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“围绕推进公共服务均等化,完善公共财政体系”等这就明确了政府要转变职能,建立和完善公共服务体系,强化社会管理和提供公共服务的职能.同时,还把“优化教育结构,促进义务教育均衡发展”作为“改善民生为重点的社会建设”的首要一条.党的十七届三中全会又把“城乡公共服务均等化明显推进”作为农村改革发展的基本目标.通过上述系列国家政策文件,国家已经把政府实现公共服务均等化提上重要日程.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》 （以下简称《规划纲要》）指出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系,实现基本公共教育服务均等化,缩小区域差距”.在教育领域,政府提供基本公共服务就是提供义务教育,实现基本公共服务均等化就是要实现义务教育均等化,从而体现义务教育的公平与正义.

新中国成立后,党和国家高度重视发展教育事业,无论是教育方针的制定,还是教育法律的确立,都始终贯穿着为人民服务的宗旨和实现公平的思想.改革开放以来,党中央、国务院提出实施科教兴国战略.2006年,国家颁布实行了《中华人民共和国义务教育法》,对原有的义务教育法进行了修订,为所有适龄儿童少年平等接受义务教育提供了法律保障.经过不懈努力,我国终于基本普及九年义务教育.义务教育的普及,就是我国实现了最基本的教育公平.然而,我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,各地经济社会发展不平衡,城乡二元结构矛盾突出,尽管各地义务教育都取得了新的发展,但城乡之间、区域之间、学校之间以及群体之间的教育水平都存在着较大差异,如果政府不进一步调控,这种差异可能还有进一步扩大的趋势.如果不重视上述差距,或者任上述差距继续扩大,势必会影响到义务教育全面、协调和可持续发展,势必影响到教育的公平,甚至影响到社会主义和谐社会的构建.国外发达国家义务教育发展的经验和教训也充分证明,关注义务教育均衡发展以及实现教育机会均等,已成为世界各国近二十年来提高国民素质和维护社会稳定的共识.

教育部长袁贵仁提出,各地要把义务教育作为教育改革与发展的重中之重,把均衡发展作为义务教育的重中之重,把义务教育均衡发展作为国家推动教育发展的奠基工程和贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》的重要工程,进一步完善政策措施,加大工作力度,切实抓紧抓好抓出成效,保障全体学生平等接受义务教育.我国正处于社会经济发展的转型期,义务教育发展的差距问题,越来越引起了社会各界的广泛关注.推进义务教育均衡发展、促进教育公平,已成为新时期、新阶段我国义务教育发展的新方向和新任务.《规划纲要》也明确提出“均衡发展是义务教育的战略性任务.推进义务教育学校标准化建设等均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源”.可见均衡配置资源在义务教育均衡中至关重要.《规划纲要》还进一步明确指出推进义务教育均衡发展的战略部署,第一步切实缩小校际差异,着力解决择校问题；第二步,加快缩小城乡差距；第三步,努力缩小区域差距.各地政府为了落实国家政策和实施《规划纲要》,在推进义务教育均衡发展过程中,也配套制定了相应的地方政策文件,如湖北省教育厅就制定了《义务教育均衡发展的行动计划》,制定了“三化目标”、“四项工程”、“两个机制”.其中,“三化目标”指的是基础设施标准化、师资配置均衡化、教学质量一体化；“四项工程”即以县域为单位实施“学校标准化建设工程”、“教师队伍建设工程”、“教学质量提高工程”、“义务教育关爱工程”；“两个机制”指的是经费投入保障机制和督导评估机制.很多县市都将义务教育均衡发展纳入地方事业发展规划,建立义务教育均衡发展目标责任制度,还成立了义务教育均衡发展工作领导小组.这一系列从上至下的政策制度旨在全面提高义务教育质量和管理水平,推进义务教育的均衡发展,实现义务教育公平.

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虽然各地根据上级政府颁布的政策文件,因地制宜地采取了众多措施,以推动区域内的义务教育均衡,也取得了可喜的成就,很多薄弱学校的办学条件得到改善,学校之间的差距减小,贫困学生得到了资助,教育质量得到了提升.但是很多行政部门对义务教育均衡发展的理解存在着偏差.如有些地区误认为义务教育均衡是一个大“箩筐”,以前所有日常行政工作都可以纳入到义务教育均衡发展工程上来,甚至有些地区还沿袭原来的工作思路,采取了与义务教育均衡发展相违背的做法,盲目撤销教学点,建立示范优质学校.还有的地区没有摸清家底,不顾本身经济条件,盲目照搬其他地区推进义务教育均衡发展的模式,随心所欲地配置教育资源.

为了了解义务教育均衡发展现状,笔者经常到各地县市基层调研.从2009年开始,笔者已经到过湖北省通山、崇阳、华容、夷陵、监利、仙桃、松滋、潜江、黄梅等多个义务教育均衡试验点的县市,通过与当地教育行政人员以及教师座谈、查看资料和学校考察,了解到了各县市推进义务教育均衡发展的举措、现状以及存在的问题.同时,在多年的义务教育学校调研中,笔者对义务教育学校的真实生活境遇有着深刻的体验.部分农村学校还存在着D级危房,教室破烂不堪,教师每次上课之前还要检查教室是否会出现新的裂缝,他们不仅承担繁重的教学任务,而且还要为学生的安全问题忧心忡忡.有的教室除了灯泡以外,再也没有现代化的教学设备,粉笔加黑板是他们唯一的教学工具.部分学校教师素质跟不上课程改革的需要,难以开足开齐课程,特别是体、音、美和英语老师紧缺.与此形成鲜明对照的是城市义务教育学校的优质资源,部分城市学校的教室有电子白板等先进的教学设备,有专门的活动室,甚至有的学校还聘请了外籍教师和专门的生活护理老师.在同一片蓝天下的义务教育,资源配置水平如此悬殊.政府当前推进义务教育均衡发展,实质就是要均衡配置资源,加大对贫困地区和薄弱学校的资助,减少当前教育资源配置的差异,促进公平.这是政府推进义务教育均衡的第一步骤. 二、义务教育资源配置标准的发展趋势

最近几年,我国各地都在如火如荼地推进义务教育均衡发展,通过均衡配置财政资源和教师资源,减小资源配置的差异,达到资源的基本均衡,从而实现义务教育公平.通过几年的实践,山东、黑龙江、湖北、湖南等省份都积累了很多均衡配置义务教育资源的经验和模式.均衡配置教育资源是实现义务教育均衡的重要举措,这已经成为很多地方政府官员和相关研究学者的共同认识.尽管如此,如何配置义务教育的财政资源和教师资源,部分地方政府不顾自身义务教育发展的基础及本地经济发展条件,只是盲目模仿其他地方的经验,均衡配置教育资源的效果并不明显,县域之间以及学校之间的资源配置差异仍然较大.为了推进义务教育均衡发展,可以促进义务教育资源配置标准的发展趋势的举措主要体现在以下三个方面：

1. 义务教育资源配置标准构建的目标：公平.义务教育财政资源配置和教师资源配置标准中的资源配置的概念,是从经济学移植过来的.在经济领域,优化资源配置标准,就是要按照市场规律,保障供给与需求的平衡,以最小的成本,获取更多的利益,追求的首要目标是效率.有学者借鉴了经济领域的资源配置概念,来分析义务教育的资源配置,认为义务教育的资源配置标准也应该追求效率.我国建国之初,义务教育资源配置存在着追求效率的历史.在实践中,也有部分教育行政部门遵循效率逻辑来配置教育资源.如部分地区义务教育学校的布局调整,不顾学校服务半径和学生家庭负担,盲目拆并学校.有的地区根据人口分布规律,把学校划分为长久保留学校和几年后就要拆并的学校,对这些将要拆并的学校,教育行政部门不再追加经费投入,仅配置几个老师包班上课.追求效率的教育配置,虽然节约了教育资源,提供了数量上的义务教育,但是牺牲了部分弱势群体的利益,使得这部分学生不能享受到同龄人同等质量的教育.以追求效率来配置义务教育资源,导致部分适龄学生在义务教育起点就输在了起跑线上.

随着公共产品和准公共产品出现,经济领域的资源配置以追求效率为使命的命题,越来越受到学者的质疑.在公共产品性质的资源配置领域中,福利经济学派认为资源配置的标准是效用或者福利,而不是效率.义务教育作为典型的公共产品,政府参与资源配置应该坚持公平的标准,不能按照市场规律实现资源的优化配置,因此,义务教育的资源配置不能照搬经济领域的资源配置中追求效率的价值取向,而应该追求公平.有关义务教育资源配置标准的研究,也应该坚持公平的目标,不能以追求效率为托辞来牺牲公平.公平乃是义务教育资源配置标准追求的第一要义.

2. 义务教育资源配置标准构建的重心：强化省级政府责任.义务教育资源配置标准的分析应该立足本国实际,放眼世界,借鉴他国经验.美国是财政高度分权的国家,教育经费由联邦、州和学区共同承担.联邦政府的义务教育经费支出虽然有逐年增加的趋势,但义务教育经费主要由州和学区承担,联邦政府只承担极小比例.2008年美国的义务教育财政经费分配比例,地方政府（相当于我国的县级政府）支出占到43.7%,州政府（相当于我国的省级政府）支出占到48.3%,联邦政府（相当于我国的中央政府）支出占到8%.美国义务教育财政的支出中心在于省级政府.

我国《农村义务教育经费保障新机制》 （简称“新机制”）后,建立了中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制,中央和省级政府虽然加大了对农村义务教育的投资力度,但是部分支出责任依然在于县级政府.目前,我国省级政府支出比例不仅相对较小,而且有的省份经济能力虽然强大,但缺乏义务教育供给的意愿.从2009年生均预算内教育经费指数（人均国内生产总值与生均预算教育经费的比例）可以看出,有14个省人均GDP指标排位,与生均财政性教育经费投入的位次相差显著,其中,相差5位以上的就有 12个省.人均国内生产总值排位靠前的省份,如上海、北京、天津、江苏、浙江,经费指数在全国的排位落后于相对应的人均GDP的排位.广东省人均GDP位居全国第6位,但是经费指数处于全国末尾,对教育投入的努力程度不够.因此,我国要强化省级政府的义务教育投资责任,制约省级政府有供给能力而无供给意愿的行为.

数据来源：教育部,国家统计局,财政部,教育部、国家统计局、财政部关于2009年全国教育经费执行情况统计公告[Z],2010年中国统计年鉴.

3. 义务教育资源配置标准的原则：财政中立与反向歧视.罗尔斯《正义论》中提出了正义的三条原则,其中两条就是机会平等原则和差异原则.在义务教育财政资源配置标准中,按照罗尔斯正义论的财政中立原则,完善财政转移制度.财政中立就是让每个学生所占有公共教育资源的多少不应该与其所在学区的富裕程度呈现显著的统计相关.“新机制建立了中央和地方分项目、按比例承担农村义务教育经费的机制.中央重点支持中西部地区以及东部比较困难的地区,提高了义务教育经费承担的政府层次.“新机制”有效缓解了农村义务教育经费紧张的问题,有很多研究也证实了“新机制”缩小了城乡教育经费的差距,促进了义务教育均衡发展.尽管如此,各个省份的财政能力有限,省域内学校之间的差距仍然存在.为了让贫困地区的学校,获得充足的教育经费,不受本地财政水平的限制,中央和省级政府就需要加大转移支付力度,加大对贫困地区的财政支持力度,弥补以前发展的差距,促进义务教育财政资源的均衡配置.在义务教育教师资源配置标准中,为了实现差异原则,就要按照反向歧视,关注弱势群体,给予薄弱学校配置更多的优秀教师.农村学校因为得到了额外的教师配置优惠,这样,在一段时间内,农村学校可以弥补长期发展落后的历史欠账,减少与城市和县镇学校的发展差距.

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此外,政府还要加大对经济贫困和农村义务教育学校教师工资的支持力度.当前,农村义务教育的经费支出主要包括个人经费、公用经费和基建经费三大块内容,公用经费和基建经费的划分比例已经在“新机制”中明确规定,而个人经费即教师工资主要还是由县级政府负担.我国幅员辽阔,各个县市的供给义务教育财政能力差异较大,有的县市难以保障足够的教师经费,导致全国各个省市以及省内县域之间教师工资差异较大,极大地挫伤了教师工作的积极性.因此,我国可以借鉴日本等国的经验,加大对农村教师工资的倾斜力度.

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