我国近零碳排放区示范工程建设进展与对策建议

我国近零碳排放区示范工程建设进展与对策建议

2018年是贯彻落实十九大精神的开局之年，也是决胜全面建成小康社会，实施“十三五”规划的关键一年，国家发展改革委将组织开展“十三五”规划实施情况中期评估工作，评估要求明确提出要评估重大战略任务推进情况，以及重大工程项目进展情况。实施近零碳排放区示范工程作为“十三五”规划纲要提出的一项重要工作，将会受到更多关注。刚闭幕的全国生态环境保护大会首次提出习近平生态文明思想，为推动近零碳排放区示范工程建设提供了重要的理论指导。通过典型案例调研，分析评估近零碳排放区示范工程的建设进展，识别开展工作过程中面临的主要问题，在此基础上提出有针对性的对策建议，对今后做好近零碳排放区示范工程建设，更好地发挥重点工程对重大战略落地的支撑作用具有重要意义。
一、当前开展近零碳排放区示范工程建设的总体进展
我国自上而下提出近零碳排放区示范工程建设工作，地方政府积极响应开展示范建设。十三五规划纲要明确提出实施近零碳排放区示范工程，《“十三五”控制温室气体排放工作方案》明确提出选择条件成熟的限制开发区域和禁止开发区域、生态功能区、工矿区、城镇等开展近零碳排放区示范工程建设，到2020年建设50个示范项目。在此基础上，全国各地积极响应，广东、陕西等地提出要率先实施近零碳排放区示范工程。第三批国家低碳试点城市也把实施近零碳排放区示范工程建设作为重要内容纳入试点方案。江苏扬中通过规划建设光伏发电、风电等可再生能源项目，推动近零碳示范区建设。北京市提出“十三五”时期在城市副中心、冬奥会赛事场馆周边将试点建设近零排放示范区。此外，云南、上海、江西、海南、浙江等地也在积极探索开展近零碳排放区示范建设。此外，基本明确了“减源”“增汇”“替代”的近零碳建设路径。推动近零碳排放区示范工程建设主要有三个路径，分别是减源、增汇和替代，总目标是实现区域内净碳排放接近于零。如今，推动近零碳排放区示范工程建设已产生了良好的社会效益，不少知名企业将实现零排放作为企业运营和绿色供应链管理的重要目标。2018年3月，保尔森基金会和中国国际经济交流中心共同发起“争做‘零’跑者”全球公益活动，阿里巴巴、百威英博公司、复星集团、福耀玻璃、霍尼韦尔公司、惠普公司、IBM、卡夫亨氏、泰康保险团、沃尔玛、万科集团、万向集团、中海石油气电集团有限公司等22家全球领先企业加入该倡议，并提出了严格的减排目标。
二、当前近零碳排放区示范工程建设面临的主要问题
一是各地在推动近零碳排放区示范工程建设时存在概念不清、认识不到位的问题。近零碳排放示范工程建设作为新生事物，尽管各地对其探索的积极性较高，部分地方也尝试提出了一些原则要求，但是对如何遴选和建设近零碳排放区示范工程仍面临概念不清、遴选指标缺失、建设路径不明、政策保障不到位等问题，甚至还存在不少“认识误区”。有些地方将近零碳排放区示范工程建设等同于低碳发展试点，缺乏意愿设定近零碳排放目标或进一步提高减排目标的约束性。
二是近零碳排放区示范工程建设目前尚处于概念设计与规划建设阶段，尚未形成明确可行的发展思路。调研发现，不少地方选择在无人区、无产业、无排放源的特殊区域，如小岛、林区、可再生能源输出地等，或尚处于规划建设阶段的产业园区、新城（镇）区域等开展示范建设，这些区域凭借先天的资源优势和地理条件，目前就已接近零碳排放甚至是负排放，因某些区域碳汇资源非常丰富，而无须通过示范建设与人为减排努力，也不需要开展近零碳排放技术和产品综合集成应用，就可以实现近零碳排放目标，这就偏离了示范区建设的初衷。因此，构成要素单一、排放源类型单一的可再生能源富集区、碳汇密集区、单体零碳建筑等不宜作为近零碳排放示范区建设的遴选对象。即使有些地区提出了近零碳排放的远期发展目标，也多属于泛泛而谈，缺乏明确的实现路径和政策措施而难以落实，随着经济发展和产业集聚长期碳排放将出现显著的趋势性增长。
三是尽管地方开展近零碳排放区示范工程建设的呼声很高，但缺乏明确的工作方案和配套政策，相关工作尚未实质性开展。调研发现，近零碳排放示范区建设与地方经济社会发展、产业发展、基础设施建设等规划结合不紧，相关工作基础有待提高，如低碳发展氛围亟需强化，能源与碳排放监测、计量管理体系有待完善，低碳技术和产品的使用比例有待提高。开展示范区工程建设缺乏有效的政策支持，导致相关工作尚未得到实质性推动。
四是如何平衡考虑发展性需求与控制碳排放问题，已成为开展近零碳排放区示范工程建设需重视解决的重要问题。调研发现经济落后地区发展需求较大，随着城镇化、工业化进程加快，能源需求刚性增长导致碳排放总量增长的趋势还将延续，目前实现碳排放达峰面临的压力较大，实现近零碳排放势必面临更大困难。同时，经济落后地区还缺乏必要的财政资金投入与技术支撑能力推动近零碳排放区示范工程建设落地。如何解决发展与控排之间的矛盾，不仅是经济落后地区面临的突出问题，也是经济发达地区需考虑解决的重要问题，能否解?Q好已成为开展近零碳排放区示范工程建设的重要制约因素。
三、今后推动近零碳排放区示范工程建设的对策建议
一是加强宣传引导，进一步提高地方政府认识水平。针对各地在推动近零碳排放区示范工程建设面临的常见问题及认识误区，要进一步加强宣传引导，推动地方政府和相关主体提高认识，将示范工程建设与当地经济社会发展结合起来，通过项目带动形成绿色低碳新增长点、新动能，实现控制碳排放与经济发展的双赢，为实现经济高质量发展提供有力支撑，进而消除地方对开展近零碳排放区示范工程建设的疑虑。
二是厘清概念内涵，尽快研究制定近零碳排放区示范工程建设指标体系和建设指南。针对当前各地在推动近零碳排放区示范工程建设中概念不清、缺乏评价标准等问题，建议在国家层面研究制定近零碳排放区示范工程指标体系和建设指南，针对不同地区能源消费结构与碳排放特点，在综合考虑经济发展水平、能源消费、产业结构以及碳排放等指标的基础上，将区域碳排放总量是否达峰，产业、建筑、交通、生活等重点排放领域近零碳排放技术示范应用情况，以及源汇相抵后净碳排放是否接近于零作为核心评价指标，制定具有可操作性的近零碳排放示范区评价标准与建设指南，为地方开展相关工作提供参考依据。
三是强化政策支持，鼓励地方制定配套措施。在国家层面强化对近零碳排放区示范工程建设的政策支持，统筹协调财税、金融、土地、规划、科技、产业、环保等，探索形成支持示范工程建设的“政策包”，通过财政补贴、以奖代补、贷款贴息等方式对示范工程建设提供资金支持。鼓励地方结合实际情况制定配套措施，进一步拓宽资金筹措渠道，积极探索绿色信贷、绿色债券、绿色基金等绿色金融手段支持示范工程建设，推动近零碳技术产品综合集成应用。
四是完善保障措施，加强近零碳排放示范区建设工程实施。加强碳排放统计监测能力建设，为近零碳排放区示范工程建设遴选和评价考核提供数据支撑。探索运用市场机制推动减源增汇，在国家碳市场建设中引入碳汇交易机制，提高各利益相关方开发碳汇的积极性。进一步完善可再生能源开发与利用政策，落实可再生能源优先上网机制，有效解决可再生能源的消纳问题。将近零碳排放区示范工程建设作为我国应对气候变化国际合作的重点内容，通过合作交流，逐步解决我国示范工程建设面临的资金技术与运营管理等问题。
（作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）