长三角协同治理机制的问题与完善对策

摘    要：　区域协同治理是推动长三角区域一体化发展的重要力量。面对管理职能发挥不足、法律依据支持不够、考核激励机制不健全、合作交叉重复等问题,长三角区域需要加强协调组织管理职能、补充协作立法法律依据、出台行政协议管理办法、完善利益协调长效机制、搭建合作信息共享平台、创新地方考核评估方式,不断完善协同治理机制,以此推动区域更高质量一体化发展。
　　关键词：　长三角; 一体化发展区域; 协同治理; 治理机制;
　　Abstract：　Regional coordinated governance is an important force to promote the integrated development of the Yangtze River Delta. In the face of insufficient management functions, insufficient legal basis support, incomplete assessment and incentive mechanisms, and overlapping cooperation, the Yangtze River Delta region needs to strengthen the coordination of organization and management functions, supplement the legal basis for collaborative legislation, issue administrative agreement management methods, improve long-term interest coordination mechanism, build cooperative information sharing platforms, innovate local evaluation methods, and continuously improve coordinated governance mechanism to promote higher-quality integrated development in the region.
　　Keyword：　Yangtze River Delta; Integrated development; Regional coordinated governance; Governance mechanism;
　　2019年12月,中共中央、国务院正式印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,明确长三角“一极三区一高地”的战略定位。面临百年未有之大变局,长三角区域协同治理机制的建构,对于推进长三角区域一体化发展无疑起到关键作用。
 
 
　　一、 长三角区域协同治理的发展历程
　　市场力量使得近代长三角区域内部城市的经济联系加强,而政府力量的介入推动长三角概念逐渐成为区域协同治理的政策载体,在更高层面上进行统一规划和整体发展。中华人民共和国成立后,国家的统一和能力的提升对长三角区域规划执行力度逐渐提升,且在不同阶段表现出不同特点。
　　(一)中华人民共和国成立初期至改革开放前的行政管理阶段
　　中华人民共和国成立初期,长三角区域被中央划在六大行政区之一的华东行政区,设立华东局管辖上海、江苏、浙江、安徽、山东、江西、福建、台湾等省市。1958年2月,根据毛主席以一个大城市为经济中心并结合周围省市考虑通盘协作规划的指示,中共中央作出《关于召开地区性的协作会议的决定》,提出“上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、江西为华东协作区……”在高度集中的计划经济体制下,华东经济协作区基本形成以上海为中心,开展区内及区间涉及基本建设、工业生产、生产物资、交通运输、文化教育等众多领域的协作格局。1961年,中共中央撤销经济协作区,成立中共中央华东局代表中央领导上海、江苏、浙江、江西、福建、安徽、山东六省一市,以期建立比较完整的区域经济领导机制。
　　(二)1978年至21世纪初的协调探索阶段
　　改革开放前,上海由于长期重生产、轻消费,重挖潜、轻改造,经济失衡严重,亟待寻求突破。1982年12月,国务院下发《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》,探索建立一个经济协作区式的经济网络,并于1983年3月成立上海经济区规划办公室,区域范围为上海市和江苏省4个市、浙江省5个市,后扩大到除山东外的整个华东地区。1988年6月,因多种原因上海经济区规划办公室被撤销。1992年6月,国务院召开长三角区域及沿江经济规划座谈会,再次界定长三角区域包括上海、南京、杭州等14个市及其所辖的74个县(市)。时任国家主席江泽民在会上指出,以开放浦东为龙头带动长三角和沿江地区开发开放和经济发展。
　　1992 年,长三角14个城市自发成立协作办(委)主任联席会议,并在1997 年被长三角城市经济协调会取代。经过历次扩容,2019年协调会成员城市已覆盖苏浙沪皖全境的41个城市(表1)。随着城市间更为密切的经济往来,级别更高、领域更广的省级政府协同合作进入新阶段。2005年12月,在时任中共浙江省委书记习近平的倡议下,首次长三角两省一市主要领导座谈会在杭州召开。2008年,安徽省主要领导加入长三角主要领导座谈会,这奠定了后来三省一市的“泛长三角”发展格局。
　　表1 长三角城市经济协调会新增城市情况表

　　(三)21世纪初至今的国家推动阶段
　　进入21世纪,我国面临全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新发展阶段。2004年11月,国家发改委确定把长三角区域规划作为“十一五”规划的重要内容。2007年5月,时任国务院总理温家宝在长三角区域经济社会发展座谈会上,强调要在新的更高起点上谋划长三角区域更好更大的发展,由此再次拉开了国家推动长三角区域合作和协同发展的序幕。
　　2008年9月,国务院印发《关于进一步推进长三角区域改革开放与经济社会发展的指导意见》,提出要把长三角区域建设成为具有较强国际竞争力的世界级城市群。2010年6月7日,国务院印发《长江三角洲区域规划》,首次在国家战略层面上将长三角区域范围界定为上海、江苏、浙江的25个市。2014年9月,《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》发布,首次将安徽纳入长三角区域。2016年6月,《长三角城市群发展规划》发布,界定长三角城市群范围为三省一市的26个市。
　　2018 年 11 月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中郑重宣布将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月1日,《长三角区域一体化发展规划纲要》(下称《规划纲要》)正式公布,规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域(面积35.8万平方公里)。至此,长三角区域已完全突破了自然地理学含义上的5万平方公里,形成了涵盖沪苏浙皖三省一市全境的经济区概念。截至2020年4月,沪苏浙皖均已发布《规划纲要》实施方案,长三角区域协同治理翻开新篇章。
　　为贯彻落实《规划纲要》要求,长三角生态绿色一体化发展示范区建设进入全面施工期。2019年11月19日,《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》正式公布,上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善选择3区县交汇处的金泽、朱家角、黎里、西塘和姚庄等5个镇作为先行启动区。一年来,示范区打破行政边界,相继出台《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2019—2035)(草案)》、《长三角生态绿色一体化发展示范区政府核准的投资项目目录(2020)》《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》等,在制度创新、土地管理、产业发展、生态保护等方面探索一体化发展和改革,为长三角提供示范引领。
　　表2 国家文件关于长三角区域范围界定的演变

　　资料来源:根据国家规划文件整理
　　二、 长三角区域协同治理机制的现状
　　根据长三角区域合作的已有基础和现实需要,长三角区域协同治理机制在发展和实践中展现以下特点:协同治理架构上,搭建起多层次跨区域的协商机制,呈现出从中央到地方、从纵向到横向的“1+1+3+N”网络化结构;协同治理模式上,以签订政府间行政协议为主,推动区域各大规划和项目落地;协同治理载体上,次区域合作应运而生,在区域一体化框架下建设都市圈成为新趋势。
　　(一)多层次跨区域协商的协同治理架构
　　一是中央层面,设立推动长三角一体化发展领导小组,由国务院副总理韩正担任组长。该领导小组是统筹协调长三角一体化发展战略实施的议事机构,主要承担研究审议重大规划、重大政策、重大项目和年度工作安排,协调解决重大问题,督促落实重大事项功能。在国家发展和改革委下设领导小组办公室,承担领导小组日常工作,包括加强规划纲要实施的跟踪分析、督促检查、综合协调和经验总结推广,遇到重大问题及时向党中央、国务院报告。
　　二是区域层面,首先是各省市成立地方性的推进长三角一体化发展领导小组,主要由省(市)委书记担任组长,加强与中央和国家机关有关部门以及三省一市间的沟通对接,如浙江省推进长三角一体化发展工作领导小组、上海市推动长三角一体化发展领导小组等。其次是完善三级运作、统分结合的长三角区域合作机制。自2008年起,长三角形成了“三级运作”框架,以长三角区域主要领导座谈会为决策层明确任务方向,以长三角区域合作与发展联席会议为协调层协调推进合作,以联席会议办公室、重点合作专题组为执行层具体落实事项。2018年2月,长三角区域合作办公室在上海挂牌成立,由此实现三级运作和合署办公的有机对接。合作办公室由三省一市联合组建,主要负责研究拟订协同发展战略规划,协调推进区域合作重要事项和重大项目,统筹管理合作基金、长三角网站和有关宣传工作。2018年7月,合作办公室研究制定《长三角一体化发展行动计划(2018—2020)》,着力协调解决省际合作重大问题。
　　三是社会层面,合作联盟、长三角论坛等成为合作新形式,推动社会各界力量参与区域合作。2018年以来,随着区域一体化上升为国家战略,长三角农产品产销联盟、长三角开发区协同发展联盟、长三角对外投资合作发展联盟、长三角老字号产业联盟、长三角外资协会联盟、长三角企业家联盟、长三角先进计算联盟等相继成立,并进一步打造长三角企业、协会组织、科研机构等参与一体化战略的新平台。论坛以其时效快、对接好、聚集强的特点,成为长三角推动一体化进程中亮眼的一部分,长三角区域金融论坛、长三角现代服务业合作与发展论坛、长三角区域现代物流联动发展大会、长三角科技论坛、长三角青商论坛、长三角城市群发展论坛、长三角外资科创论坛等的成功举办都在相关领域加深了观点交流和合作对接。
　　(二)以政府间行政协议为主的协同治理模式
　　广义上,政府间行政协议指在特定行政区划范围内,为实现经济、文化、人才等领域的交流与发展,互不具有隶属关系的行政机关或非行政机关,在平等自愿的基础上商讨后确定的合意行为。现阶段,在长三角区域治理实践中,政府间行政协议以其周期短、时效性强、程序简便的优势成为主要协同治理模式,且随着区域合作的不断发展呈现出数量更多、领域更宽、合作更深的积极态势。
　　对三省一市政府官网的新闻报道进行整理,发现从2016年到2020年9月,长三角区域签订80余份政府间行政协议,涵盖交通、信用体系建设、生态环境保护、民生、金融投资、经贸发展、人力资源、科技等多方面内容。其中,综合性的政府间行政协议近10份,占总数的10%,内容覆盖交通、科创、公共服务等多个方面。
　　目前,专项性行政协议已成为区域签订协议的主体部分,数量超过70项,占总数的90%。根据整理结果,分别有10项专项性协议集中在交通一体化建设和信用体系建设,7项涉及生态环境保护,7项涉及民生保障,5项涉及金融支持,其余涉及经贸、科技、信息、司法、医疗、教育、人力资源、市场监督、食品药品安全等。
　　(三)都市圈成为次区域协同治理载体
　　目前在长三角区域,已形成分别以南京、杭州、合肥等为中心城市的都市圈集群,其在发展过程中有一些相似的特点。
　　一是都市圈合作成员有所增加。近年来,基于中心城市提高首位度和辐射力、周边城市承接溢出效应的迫切诉求,长三角都市圈不断加快扩容步伐。继2016年淮安和宣城加入南京都市圈后,2018年常州的溧阳市和金坛区也加入南京都市圈。杭州都市圈和合肥都市圈也纷纷推动扩容步伐,前者于2018年吸纳衢州和安徽省的黄山市,从省内四市合作进入跨省合作阶段;后者在2019年合肥都市圈建设领导小组会议上通过了蚌埠市加入的决定,完成了继芜湖、马鞍山后的再次扩容升级。
　　二是都市圈合作机制不断完善。各都市圈立足自身,探索出一套符合都市圈内各城市情况的支撑有力的合作机制。例如,杭州都市圈已形成以市长联席会议决策、市政府秘书长工作会议协商、协调会办公室议事、专业委员会和部门联席会议项目合作执行为框架的四级工作机制。合肥都市圈在 2009 年成立合肥都市圈建设领导小组,下设办公室负责领导小组日常事务,并建立联席会议制度。南京都市圈成立南京都市圈党政领导联席会议制度,不断完善都市圈决策层、协调层、执行层三级运作机制。
　　此外,上海作为长三角区域的核心城市,主动融入长三角区域协同发展,积极推动都市圈协调联动,构建以上海为中心的上海大都市圈。2020年9月,上海大都市圈规划研究中心成立,将上海大都市圈范围界定为上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山等“1+8”共9个城市。都市圈成为次区域协同治理载体,在区域一体化大框架下寻求都市圈的建设发展成为新趋势。
　　三、 长三角区域协同治理机制存在的问题
　　目前,尽管长三角区域协同治理机制具有良好的发展基础和一定的合作成效,但还存在各种问题:管理机构职能不足、行政协议管理不够、监督稽查履行不力等。总体上,机制尚不健全不完善,这有立法空白的问题,也有体制机制的问题,更要关注信息公开透明的问题。
　　(一)管理职能发挥不足
　　与京津冀位于政治中心由中央直接推动、粤港澳大湾区除港澳特别行政区外都隶属于广东省不同,长三角横跨苏浙晥沪三省一市,行政上不具备隶属关系,目前的合作机制实际上是一个对话沟通、协商交流的机制,不具有区域管理职能,因此容易出现地方政府各自为政的问题。
　　就目前区域协同治理架构看,长三角区域没有形成类似日本东京都市圈的中央政府主导区域协调机制,无论在中央还是在地方层面都没有形成强有力的管理机构。中央层面上,推进长三角区域一体化发展领导小组及其办公室,更多的是承担统筹协调功能。区域层面上,三级运作机制在实践中不断深化,但本质上依然是一个对话沟通、协商交流的机制,大家就共同关心的问题找到对接点进行下一步合作,对于地方发展有矛盾的点并未有实质性进展。2018年成立的区域合作办公室是向管理迈进的一个尝试,但目前依然偏向于行动计划拟定、信息沟通等工作,远没有发展成像美国田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority)那样拥有区域统一的管辖治理权。因此,当下的长三角跨区域协商机制虽然在往多层级、网络化发展,但依然缺乏拥有管理职能的组织载体,深层次的地方政府合作具有一定的局限性。
　　(二)法律配套支持不够
　　区域协作立法被认为是区域发展一体化保障机制之一,包括达成协作立法协议、具体的立法行为两个步骤。从广义上看,区域协作立法也是政府间行政协议的一种。自2014年起,三省一市人大常委会每年召开一次立法协作会议,交流研讨协作立法进程。随着区域一体化的深化,三省一市人大常委会在2018年签署《关于深化长三角区域人大常委会地方立法工作协同的协议》,不久后又分别表决通过《关于支持和保障长三角区域更高质量一体化发展的决定》。在四地协作下立法工作实现一定突破,如通过《大气污染防治条例》,但总体上依然处于达成协议的初步阶段,且在经济、民生等领域仍然是摸索研究状态。这种情况的出现固然有法律规章出台程序严格、条款修改艰难的原因,更多的是因为《宪法》和《立法法》并没有规定中央与地方、地方政府之间拥有联合立法的权力。由此可见,区域内政府协作立法缺乏直接的宪法和法律依据,不利于在地方政府间出现利益矛盾时及时解决纷争,为长三角一体化发展提供有效的制度供给和法制保障。
　　另外,对于当下区域合作主流的政府间行政协议,无论是国家层面还是区域层面,甚至是省市层面都没有出台相关的行政协议管理办法。这使得协议文书各项要素写作不规范,包括标题的不统一、协议条款过于描述蓝图的倾向、责任条款和争议解决条款的缺失等。政府间行政协议尚未有法律的明确授权,条款的模糊界定和表意不清更进一步弱化了其约束力和强制力。
　　(三)相关机制不健全
　　一是利益协调不够健全。区域内各城市政府对协调发展的理解和落实不同步,纯粹依靠自觉自愿或外力推动的合作难以为继。当前行政分割的存在驱使政府在合作与发展中更多地考虑自身利益,天然倾向于对本地区成本收益最大化的项目,因此跨区域利益协调机制的不健全将导致各地政府对合作项目的优先级排序不一致,出现“剃头桃子一头热”的局面,甚至在利益冲突下加剧地方间的隔阂和竞争。随着长三角区域一体化上升为国家战略,《长三角区域打通省际断头路合作框架协议》《太湖流域一体化生态保护合作协议》等文件相继签署,交通基础设施、园区共建、生态环境保护等一体化重要方面持续推进,但实际操作和具体落实中依然存在一些分歧和利益博弈。其中利益协调主要以财政转移支付、税收分成等形式为主,且大多出现在个别案例中,依然存在不规范、不统一问题。
　　二是监督约束不够有力。目前政府部门的合作以签署行政协议为主,一般由某一部门牵头,会同其他城市相关部门就相关专题合作进行协商。同时通过每个阶段对工作目标完成情况的检查和回顾来完成自我监督,并以在年度会议上作情况汇报、不定时向领导提供材料和报告的形式实现外部监督,在实际工作中存在制度约束不足和执行力度不强的情况。
　　三是统计考核不够完善。现行政府考核体系主要以行政区划为单位进行GDP、财政收入等指标考评。以省级毗邻区域、产业合作园区为例,由于缺少统一的GDP、税收分成等机制,发达地方政府向设置在相对落后地方园区进行产业转移的积极性大大降低。同时,虽然《长三角区域高质量一体化发展水平研究报告》《长三角一体化区域协同创新指数》等一系列学术报告发布,但官方层面上依然缺乏一套衡量长三角区域一体化的度量指标体系,使得一体化发展难以纳入三省一市的考核体系中,甚至一体化发展指标设置不当可能会进一步加剧地方政府间的竞争。
　　(四)存在合作交叉重复缺陷
　　一是合作主体存在交叉。《规划纲要》提出要推动都市圈同城化、推进都市圈协调联动,都市圈成为推动长三角区域一体化的重要经济地理单元。与此同时,都市圈扩容步伐加快,出现城市交叉、行政分离的情况。例如,常州的溧阳市和金坛区被纳入南京都市圈,但同时也是苏锡常都市圈的成员;南京都市圈和合肥都市圈地理临近,都包含了滁州、芜湖和马鞍山。此外,目前正在推进的上海大都市圈涵盖“1+8”共9个城市,其中无锡、常州、苏州是苏锡常都市圈的全员城市,湖州、嘉兴属于杭州都市圈,宁波、舟山属于宁波都市圈。对各城市而言,如何协调好在与原都市圈联动发展的同时融入上海大都市圈建设是一个很大的挑战。
　　二是合作内容重复缔约。目前长三角区域政府合作展开的主要形式是行政协议的签署,其中,协议内容重复缔约现象在多个领域出现。例如,在人力资源方面,相继签署了《长三角人才开发一体化共同宣言》《三省一市人才服务战略合作框架协议》《人才服务项目合作协议》等;在旅游方面,签署了《共同推进长三角文化和旅游高质量发展战略合作框架协议》《25个城市共签长三角旅游信息一体化发展(温州)协议》。同一领域内行政协议的重复签署虽然一定程度上有所侧重,进一步推进合作的认知,但极有可能导致行政资源的浪费,出现横向合作部门只重视协议的签署而不注重落地的情况,反而阻碍了实质性合作和一体化进程。
　　四、 构建和完善长三角区域协同治理机制的对策建议
　　根据长三角区域协同治理机制发展现状和存在问题,在充分考虑区域一体化现实需要的基础上,建议围绕管理职能加强、立法协作、利益协调、平台建设、地方考核等方面采取相应对策。
　　(一)加强协调组织管理职能
　　目前,长三角区域形成的多层次跨区域协同治理架构是推进长三角一体化的重要力量,但始终没有朝管理模式转变,这是部分区域合作项目落实难、推进慢、陷入“空头”境地的一个重要原因。三省一市应加强跨区域协调组织的管理职能,促进各项区域合作实质性展开。一是探索跨区域协调组织承担管理职能模式。长三角区域合作办公室是朝管理方向迈进的一步,目前仍偏向规划拟定、政策建议、项目协调等统筹工作。建议在现有办公室架构基础上,借鉴美国田纳西流域管理局经验,探索区域统一管辖权可行性,实现办公室的实质性管理。二是推进项目化清单式管理。建立长三角区域重大合作项目清单,赋予区域合作办公室或推动长三角一体化发展领导小组管理权,分门别类对项目进行进度管理而非仅通过政府间协商沟通进行推进。同时要求有关主体制定项目实施推进细则,提高可操作性,避免政府间行政协议因描述合作蓝图和目标展望的原则性条款过多而过于抽象化。三是进一步整合各方力量。目前在国家层面、区域层面、社会层面都建立了推进机制,实现了纵向与横向、内部与外部的连接。面对长三角一体化、全面化、深度化推进新要求,应进一步加强各个层面机制的对接,探索协调组织上下级运作模式,进一步形成推动合力。
　　(二)补充协作立法法律依据
　　中央与地方以及地方之间联合立法权力的缺失是长三角区域协作立法的制度瓶颈,不利于为长三角一体化发展提供有效的制度供给和法制保障。三省一市人大常委会应加强合作,推进区域协作立法制度化工作。一是争取对协作立法合法性给予宪法补正。考虑到修改宪法、增加原则性条款的程序复杂性,可以争取运用宪法解释,在现有宪法和宪法性法律上找到合法性解释。二是充分发挥目前已形成的协作立法机制作用,在共同商讨确定立法框架和具体内容后,由三省一市以各自名义发布,作为联合立法权缺失的替代。三是建立纷争解决机制。一方面由三省一市高级人民法院联名提请最高人民法院出台司法解释,确定政府间行政协议优先适用效力,解决长三角区域内司法部门处理合作纷争案件的实际需要;另一方面提请最高人民法院出台司法解释,将区域间行政协议纠纷案件纳入由最高人民法院设立的南京第三巡回法庭管辖。
　　(三)出台行政协议管理办法
　　作为当前政府合作主流,规范政府间行政协议是长三角区域协同治理的应有之义。由推动长三角一体化发展领导小组牵头,长三角区域合作办公室组织三省一市人大常委会共同参与,出台长三角区域政府间行政协议管理办法。一是规定制定程序。明确各地政府缔约程序应包括各方谈判达成意向、拟定行政协议草案并征求社会意见、缔约方签署协议、协议进行批准和备案、最终协议公示等五大环节。二是规定协议文书的写作规范。制定区域间政府协议标题标准,同时明确协议条款应当包含:目的条款、基本原则条款、合作条款、履行方式条款、成本收益条款、权利责任条款、争议解决条款、生效时间条款、修改废止条款等。三是规定公众参与方式和专家咨询制度。积极引导社会公众参与行政协议制定,不断提高合作透明度和公众监督力。四是规定行政协议批准备案制度。借鉴美国“国会同意”制度,对试图改变中央-地方权力平衡以及影响国家根本法的行政性协议需要由中央批准,对一般性地方间专项行政协议仅需上报上级政府并在省司法厅备案。五是规定政府间行政协议公示程序和推进跟踪机制。明确公示协议签订过程中的各项工作,包括前期调查、中期过程和后期履行情况。
　　(四)完善利益协调长效机制
　　利益协调长效机制是当前长三角区域一体化发展的突出短板。要从以下两个方面着重把握:一是示范区先行先试。借助在长三角一体化发展示范区建立的税收支持和服务长三角一体化发展联席会议工作制度,借鉴《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》的有益经验,成立专项组研究跨区域共建共享的税收征管协调机制,率先探索产业转移、项目协作的财税分配和产业增加值计算机制。二是制定统一税收政策适用性规范标准。根据园区共建、飞地经济、异地孵化等不同模式合作现状,找准各方利益的契合点,建立一套行之有效的对迁入和迁出地区有利且为转移企业设置相当比例的税收发展基金的三方共赢税制。三是形成一批可复制可推广的利益协调经验。在交通共建、生态共治、民生共享、文化共融等一体化重要内容方面提炼出一批具有普适性的经验做法,在更大范围内推动长三角合作项目的良好协调和利益共享。
　　(五)搭建合作信息共享平台
　　合作信息公开透明是推进合作、监督成效的行之有效的方法。一是搭建行政协议推进信息共享平台。牵头部门会同相关部门共同制定专题合作信息披露制定,对专题合作的相关行政协议签订情况以及推进安排进行公开,并通过各地政府定期在平台上通报协议履行情况加强项目推进一致性,实现社会共同监督。二是开辟都市圈发展专栏,疏通信息反馈机制。打造按城市反馈栏目和按项目反馈栏目。前者由各城市相关部门定时不定时报送都市圈建设相关信息,后者落实专项专人跟踪和反馈,实现信息公开的实时性和共享性。三是打通数据资源的互联互通。搭建涉及经贸、金融、科研、税收、医保、社保等的大数据共享平台是持续深入推进长三角区域一体化的迫切要求,有利于各专题合作项目的电子数据集成共享。同时以数据流引领资金流、技术流、人才流等要素的融合集聚,理顺区域合作项目链条,为未来对区域内产业转移等进行利益分成提供数据依据。
　　(六)创新地方考核评估方式
　　传统的地方政府考核机制往往是以行政单元的发展情况为标准,尚未将促进区域协调发展囊括在内。从这个角度而言,单一的地方政府政绩考核制度不利于区域一体化取得突破性进展,应对考核标准作出一些实际性改变。一是加快制定长三角区域一体化衡量指标体系。由长三角区域合作办公室牵头,同时邀请专家成立研究小组,形成一套符合长三角一体化发展实际的度量体系,从政府服务、市场监管、公共服务、生态保护等角度全方面量化评估长三角区域一体化实现程度。二是探索将区域协调发展纳入地方考核体系。考虑到指标设置不当容易陷入地方博弈困境,建议设置区域和地方两个层面并给予不同权重,区域层面以长三角总体一体化发展情况为考核标准,后者则以地方贡献为标准。三是建立奖惩机制。在考核体系短期难以付诸行动的情况下,另行建立一套奖惩办法不失为一种补充办法。三省一市共同出资成立流动奖惩资金池,对按规则行事、积极推进一体化发展的政府主体进行奖励,而对未按规则行事的政府主体,制定明确的惩罚标准,承担违规责任。另外,在合作过程中由于一方政府没有履行责任而使另一方政府主体受到损失的,由未履责政府主体按相关规定承担相应的经济赔偿。
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