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改革议案以系统性监管为核心,以“重消费者”为策略,旨在得以快速通过,但多头监管问题并未解决,衍生品市场监管也无根本变革.
履新五个月之后,奥巴马政府对金融危机的处理正式进入“固本清源”的阶段.美国东部时间6月17日,奥巴马宣布向国会提交有关金融监管改革的议案,提出了监管大型金融机构、保护消费者,以及弥补在衍生品市场的监管漏洞三个主要内容.
同一天,美国十家银行宣布,已经归还了超过680亿美元的政府注资,其中九家银行是参加了“压力测试”的美国最大银行.这被一些支持者视为政府的“完美退出”,同时标志着金融危机“最困难”的阶段已经过去,下一步将由立法者决定美国金融体系的未来.
系统性监管为纲
尽管奥巴马、美国财长盖特纳、白宫国家经济办公室主任萨默斯,均在避免使用“系统性风险监管者”(SRR)一词,但政府金融监管改革议案(下称改革议案)的核心实际上还是建立这样一家机构,“统领”金融市场监管全局.
改革议案的第一项内容,便是授权美联储监管所有可能对整个金融系统造成风险的机构.美联储的监管对象,将从目前的银行和银行控股公司,扩展到投资银行、保险公司等“规模足够大、关联足够深、杠杆率足够高,以至于对金融市场影响足够显著”的一切金融机构.美联储将有权力要求它们维持较高的资本充足率,限制其高风险投资和过多地提高杠杆率等.
金融市场发展至今,一些大型金融机构的行为,已经不仅关系到其自身的发展和存续,更影响到整个金融系统的健康.同时,如果大量机构均使用高杠杆、介入同类高风险衍生产品或采用同样的对冲策略,所产生的风险将危及整个金融市场或宏观经济的稳定.
面对高度发展的金融体系,过去美国不同监管机构只顾各自职权范围的责任,着眼于大型控股金融公司的分公司、子公司.“这造成它们‘一叶障目’.”奥巴马说.
英国金融监管局(FSA)主席阿戴尔特纳(Adair Turner)对记者说,金融危机的教训在于,大投行在证券化的发展下承担了类似商业银行的角色.在信贷证券化出现后,证券业和商业银行业务很难划清界限,分业监管在高复杂、高度发展的金融体系中难以有效实施.
而使金融业重新回到完全分业经营的状态,既不现实,也不符合现代金融发展的潮流.特纳认为,解决弊病的药方不是重归分业,而是应对混业经营的新局面强化跨行业、领全局的系统风险监管.
这种观点的支持者认为,美联储是实施系统性风险监管的不二之选,不仅由于它在宏观经济决策中的地位,更因为美国最大的金融机构早在其监管框架之内.而且,在压力测试中,美联储事实上已经发挥了系统性风险监管者的职能,改革方案无非是其合法化、长期化.如果议案通过,美联储可以系统风险监管为由,将其监管范围扩大到金融系统的任一个角落,其作用和权威将大大得到加强.
当然,对此还存在较大的争论.一方面,美国国会和其他监管机构不愿意看到美联储权力过于膨胀；另一方面,美联储此前对金融系统疏于监管也被认为是危机爆发的重要原因,这也招致各方质疑美联储能否胜任更大的监管职责.
出于对再次造就“大而不倒”(toobig to fail)局面的担忧,学界对于“超级监管者”的反对声也不绝于耳.
美国企业研究所(AEI)研究员菲利普利威(Philip Levy)对记者说,金融机构必然会竞相扩大资产规模,以争取成为“系统性重要的”(systemicallysignificant)机构(下称系统性机构),从而获得隐性的政府支持；而投资者在新框架下对系统性机构的风险考察会弱化,这会使机构的融资成本更低,获得“不该有”的比较优势――这也是大银行普遍支持这一提议的原因.
支持者则认为不乏解决之道.美国进步研究中心研究员爱德华派斯利(EdPaisley)告诉记者,系统性风险监管者的最大功用,在于在金融机构达到不可持续的超大规模以前,阻止这一趋势；而办法之一,就是要求提高资本充足率,还可能对其具体的“加杠杆化”进行干预.英国金融监管局主席特纳持有同样的观点.他向记者着重指出,提高资本充足率,对于监管大型复杂金融控股公司与全球性金融机构来说,都是最为关键的一点.
政治层面的担忧则在于,美联储将在何种程度上干预市场,以及如何避免其权力的过度集中.但布鲁金斯学会研究员道格拉斯艾略特(Douglas Elliott)认为,这种权力不可能过大,“美联储的权力越大,越是难以行使.”
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泡沫形成的过程,往往是当市场普遍预期资产价格处在“上升期”时,而以干预手段降低投资者的预期收益,必然遇到巨大阻力.一方面,这会使美联储在出台措施时有所顾忌；另一方面,即使不施加硬性措施,但只要监管者起到提示风险、释放警告信号的作用,也会拖慢泡沫膨胀的过程.
艾略特认为,如何定义系统性风险或泡沫,将是操作层面的关键.泡沫并不会无端生成,在初期一般表现为投资对市场条件变化的正当反应.而在此后,其究竟膨胀到何种程度――比如,油价升到每桶100美元以上,是对稀缺能源的正常价格反映,还是对大宗商品的投机炒作,何时应当触动系统性风险监管者的“神经”,这将是最为棘手的问题.这就更需要监管者“群力群策”.
出于这种考虑,也为了防止美联储“一家独大”,在监管机构之间形成制衡,改革议案建议,由财政部长盖特纳牵头,包括美国证监会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)、联邦住房金融管理局(FHFA)及其他银行监管机构,组成金融服务监管委员会(FSOC),负责协调不同部门间的监管,并向美联储提供意见指导,指明可能变为系统性机构的金融企业.
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不过,如何处理这家跨部门的委员会与监管机构的关系,存在着不确定性.分析人士称,如果它只是一家没有实权的协调机构,可能不会改变目前多头监管的松散格局,相反为各家监管机构“扯皮”提供借口；如果过于强势,它又会与美联储的权威形成碰撞,造成不必要的摩擦和内耗.
根据议案,美联储作为系统性风险监管者,主要职责在于防止系统性风险形成和扩散,其重点在于监管正常运营的机构；而一旦金融机构面临“失败”,议案希望国会授权政府,行使接管、破产和清算的权利,而美国联邦存款保险公司(FDIC)行使这一职权正是众望所归.
危机之前,FDIC对存款和贷款机构(传统的商业银行)有接管、破产和清算权力.但危机之中,这一规则不适用于有系统风险的非银行机构(如投行)及金融控股公司.这是现行监管框架的一大漏洞,也是监管机构坐视雷曼兄弟崩溃的重要原因之一.
这一提议的最大障碍在于,危机最紧要的时期已经过去,这一监管授权的紧迫性 已经降低.其次,赋予FDIC统一处理危机的权力,需要多方面的立法修改.第三,美国金融控股公司大多是跨国机构,对这些机构实施接管、破产和清算需要紧密的国际合作.在其他国家的监管改革到位之前,对美国金融监管是否应孤军突进也有不同意见.
此外,FDIC还面临一个现实问题――资金来源.随着美国银行倒闭数量猛增及将对每个储蓄账户承保额度的提升,FDIC存款保险基金规模已经大幅缩小,由2007年底的524亿美元骤降至去年底的189亿美元,为25年来的最低水平,其
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种种担忧和困难并没有动摇政府的决心.系统性风险监管者并非“万灵药”,但统领全局的监管者是改革中最重要的一步.派斯利认为,大方向确定后,随后的细节完善以及实施中的“试错”(trial by error)过程,都将使这一系统起到避免危机重演的作用.
消费者保护为重
改革议案的第二项内容,是计划成立一个消费者金融保护局(CFPA),对按揭贷款、信用卡、储蓄和支票账户等消费信贷产品实施更加严格的监管,保护消费者权益.该机构将有权设立新的标准、行业规则,并对违章银行实施惩罚,还可能要求商业银行在按揭贷款合同中,采用“简单明了”的协议条款,并充分显示利息水平、还款期限、违约责任和后果等信息.
但行业人士认为,CFPA至少要解决两个问题.
第一,职权界定,避免追求公平时损害效率.
德勤会计师事务所银行产品部门总裁唐纳德奥格尔维(Donald Ogilvie)认为,建立CFPA的好处是,有了一个专门机构保护消费者；风险是,这个机构只对保护消费者感兴趣.
哈佛大学法律教授伊丽莎白沃伦(Elizabeth Warren)是这一议题的提出者.沃伦同时是“问题资产救助计划”(TARP)监督委员会主席,向来以“激进”地保护纳税人和消费者的言辞享有盛名.因此,这一提议受到银行业的普遍抵制.美国银行家协会(ABA)总裁爱德华英林(Edward Yingling)称,这将最终形成由CFPA为消费者设计产品,而银行业创新将受到限制.
第二,如何明确划分消费和投资产品,比如一些银行推出的基于金融衍生品的理财产品,是应继续由SEC监管还是划给CEPA；如何避免政策重叠或缺失,也是需要解决的具体问题.
尽管如此,分析人士预计,这项倾向于保护消费者的内容将在国会受到欢迎,并可能在最终法案中得到强化.
相对于消费者,政府对投资者的保护要弱化得多,表现在改革方案的第三项内容――对“影子银行”系统,即资产支持证券(ABS)及金融衍生品领域,并没有提出根本性的变革主张.
对ABS,改革议案要求原始贷款发放机构必须承担所出售证券5％的信贷风险,发行机构员工也将依据其市场表现,分期获得收入.此外,所有对冲基金需要在证监会注册,证监会还将要求证券化交易更加标准化,做出更详尽的信息披露.
这有助于金融机构在发行和投资ABS时,采取更为谨慎的做法.但分析人士也提醒,经验表明,机构在发行证券时,特别是在市场情绪高涨、发行所带来的即时收益较高时,作为发行者,机构自行承担风险并不对他们构成足够压力；作为买方,机构也并不在乎发行方是否持有权益,相反,更容易为升值机会所诱惑.
对柜台交易(OTC)的金融衍生品,改革议案提出,建立中央结算机构,成为买卖双方的交易对手.
令一些改革支持者失望的是,政府没有对评级公司监管提出较大的变革建议,而只是要求对简单的产品(如企业债券)和复杂的衍生品评级时,作出区别对待,对后者的评级方法、产品类别和特征、违约风险等作出更加明确的说明.
派斯利称,这对评级机构的激励机制没有做出改变,如果评级机构依然靠证券发行方和承销商的付费生存,就很难保证客观公正.
与时间赛跑
6月17日,当奥巴马将厚达85页的金融监管“白皮书”交给国会时,另一场战役已经在宾夕法尼亚大街的另一端打响.由各种利益团体组成的游说大军,也随之转战到国会山上.
实际上,当日发布会现场已硝烟弥漫.这一次,反对力量不仅来自作为少数派的共和党.两院重量级人物,包括众议院金融服务委员会主席巴尼弗兰克(Barney Frank)和参议院银行、住房及城市事务委员会主席克里斯多佛多德(Christopher Dodd),在奥巴马讲话结束后称,“总体上支持改革方案,但对具体内容有保留意见,其中的条款必然有些无法形成立法.”此前,二人都曾公开指责美联储在危机前后均有“失职”之嫌.
在商界,改革方案更是受到多方抵制.美国全国商会在奥巴马演讲后的几分钟内,就向媒体散发了题为《商会对改革议案失望》的声明,称其反对平添监管层级、担忧监管权力过于集中、预计政府干预将危害企业创新精神和消费者权益.
其实,改革方案已经是权衡经济利益与政治纷争的妥协产物.在议案的三大主题中,政府在系统性风险监管者一事上立场坚定；但在居民与机构之间,舍的是投资者,取的是消费者；无论是创建FSOC替美联储鉴别系统性机构,还是以保护消费者为“卖点”,都是为了在国会顺利过关.
艾略特说,“妥协”的最大后果,是没有消除“多头监管”的隐患.美国目前至少有六家机构负责监管银行业――美联储、FDIC、美国储蓄机构监管办公室(OTS)、美国货币监理署(OCC)、国家信用联盟管理局(NCUA)及各州监管当局.按照目前的议案,仅有OTS将并入OCC.
此前,也有建议将证监会与商品期货交易委员会合并,因为二者对于金融期货产品存在重复监管和规章混乱.但改革方案没有体现这一提议.
而对于保险公司,改革方案的提议是,系统性机构由美联储监管；财政部设立单独部门在联邦级别负责监管；目前由州政府对机构、不同联邦机构对产品分别监管的规则不变.这也与关于合并、提升到统一的联邦监管机构的设想大相径庭.
这样的风险在于,上述“六大”监管机构至多降至“五大”,外加一个委员会.于是,机构可以选择监管者,监管者依靠机构缴费维持,从而竞相降低标准吸引监管对象； “多头监管”最后变成谁都不管,美国金融监管的这一弊病并未得到根除.
即便如此,改革方案仍对美国金融市场有重大意义,艾略特称.虽然方案也提及国际监管合作,且欧洲已经提出更严苛的计划(如针对评级公司加强监管),但由于美国机构和产品在世界金融市场中的地位,美国监管体系的发展方向,仍将在很大程度上影响未来全球标准和规则.“世界等不起.”
“这是与时间赛跑.”美国财政部前顾问彼得所罗门(Peter Solomon)说.特别是在国会和公众认为金融危机已经有所缓和的情况下,最初的一些更为“激进”的改革提议,正在逐渐失去“市场”.分析人士担心,利益集团组成的游说大军,将在国会形成较大阻力,新法拖得越久越不利.
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“我希望立法能够通过,而速度非常重要.”奥巴马在接受CNBC采访时说.受限于美国国会的日程安排――众议院7月开始讨论,参议院暑期休会后的9月开始,新法出台要等到今年年底前后.革命还是改良,也只有到那时才能揭晓.
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