实行高校综合财务保障体制构想_财政金融论文

摘要：综合财务保障体制是高校财务保障领域的一项根本性改革，其财务保障是实行高校合并资源，合理配置的重要组成部分。搞好高校财务保障对于优化保障结构，合理配置保障资源，提高经费保障效率和效益，实现高校综合财务保障目标，促进高校各项事业建设都具有重要意义。

关键词：高校综合财务保障体制；遵循原则；途径和方式

目前，高校正向着高水平、研究型大学一步步迈进。但由于扩招、合校等等因素，高校在整合发展中也开始面临种种困难和问题。我认为，要实现高校科学发展目标，要解决高校面临的困难和问题，关键是积极推进高校的各方面机制和体制的改革与创新。从财务管理的角度来看，其综合财务保障是实行高校合并资源，合理配置的重要组成部分。实现高校综合财务保障目标，对于优化高校财务保障结构，合理配置保障资源，提高经费保障效率和效益，促进高校各项事业建设都具有重要意义。
一、高校综合财务保障应遵循的原则
高校综合财务保障应实行供、管两条线的原则，经费保障由校级财务系统统一组织实施，校级综合财务部门担负着经费供应职能和法规的贯彻实施。二级财务部门则主要担负通用经费的保障计划，使用效益的考察、审核和监督职能。
根据财务有关制度规定，综合财务保障体系应遵循“统一领导，归口管理；统分结合，以统为主；方便教学科研，提高效益”的总原则。
（一）统一领导，归口管理
统一领导是各直属高校财务保障工作在教育部的统一领导下组织实施。这是因为依据高校扩招、合校等导致规模扩大，园区分散，校巨较远等因素所致，所以整个财务供应都应在高校一级财务的统一领导下进行。高校一级财务部门作为整个财务保障体系的一个重要环节，必须置于教育部和财政部的统一领导下进行，这是目前高校财务保障工作的内在本质与属性所决定的。
统一领导是适应我国社会主义市场经济的客观需要，在市场经济条件下，经费分配是宏观调控的重要内容，高校财务工作只有在教育部的统一领导下，对各级、各部门的各项事业建设需要作出统一计划和安排，才能保证将有限的财力转化为教育战斗力。
归口管理有利于提高经费的整体保障效益。财务工作实行归口保障后，经费的计划，供应、管理权分离，高校各级财务职责分工划分更加明确，高校财务工作实行归口管理可以避免财务保障的分散，可以更好地发挥财务监督作用，有利于建立精干、高效、职责分明、供应顺畅、管理有序的高校财务保障体制，提高保障效益，实现保障教育的总体目标。
统一领导，归口管理是整个高校综合财务保障的前提条件，只有遵循这个原则，才能保证高校综合财务保障体制的正确、安全、有序运行。
（二）统分结合，以统为主
统分结合是教育部与高校之间，高校一级财务和二级财务之间的经费供应保障，采取的统管和分管两种方式进行。根据高校原则确定“维持性经费划为通用，发展行经费划分为专用”的原则，把校内保障供应的经费划分为统供经费和专供经费两部分，其中，统供经费由高校一级财务部门按定额计划负责组织保障供应，专供经费由教育部下达高校后，由高校按建设计划保障实施供应。
以统为主是指对高校的经费能纳入国库集中供应保障的，尽可能划为专用。这是根据国库集中支付思想所制定的一个重要原则，按照目前的划分，教育部45%的经费列入国库集中支付范围，由国库集中支付系统供应，55%的经费将指标直拨各高校，以确保经费保障计划的权威性和供应的准确性，体现了教育部以统为主的原则。
（三）方便高校，提高效益
方便高校，是指实施综合财务保障应就近就便进行财务保障，尽可能减少供应环节，缩短供应时限。方便高校主要体现在：教育部直属高校的经费，由教育部财务部门按建制保障；高校各职能部门的经费，由高校财务部门保障；高校一级财务部门对本系统进行区域保障，按块供应等等。
提高效益是指在完成保障任务过程中，以最少的消耗取得最佳的教育效果，使有限的经费最大限度地保障高校各项事业建设的需要。
二、高校综合财务保障的特点
综合财务保障与当前高校财务保障模式相比，具有以下特点：
（一）先行性
高校综合财务保障是价值形态的保障，具有综合性、调控性，是当前高校财务保障的综合体。简单地说，当前高校财务保障体系是在校区集中，保障便捷的条件下运行的，而高校综合财务保障体系是在校区分散，保障区域远程的条件下运行的，需要校区二级财务与一级财务保障紧密地结合在一起，形成分工协作的平行保障关系，成为综合财务保障体系不可缺少的重要组成部分。
（二）便捷性
高校综合财务保障是以国家教育部为依托，保障渠道畅通、保障手段先进，具有方便快捷的特点。其区域保障则是以既设的保障实体为基本保障力量。此外，按照就近就便的原则，对区域保障实体进行调整归并，保障力量配置区域化。而综合财务保障以后的财务保障机构没有作大的调整，基本上还是按建制上设置。这样，保证了高校区域间经费供应的衔接与畅通。
长期以来，高校中存在一个带倾向性的问题，就是一方面财力不足、经费紧张，另一方面是财权分散、浪费严重。在综合财务保障体制下，通过科学划分经费保障范围，明确了综合财务保障机构和各区域财务部门的供管职能，调整了经费供管渠道。在园区相对分散的高校设立区域性财务保障机构，建立覆盖高校自身的区域性财务保障网络，对高校区域外的园区就近就便实施经费标准化供应与保障，减少供应环节和层次，缩短资金中转时间，相对于高校分时分段式的财务保障体制而言，经费流向单一，流程简单，进一步增强了经费保障的时效性。
（三）时限性
高校综合财务保障与当下的“捆绑”式的财务保障相比，时限性更强。综合财务保障划分经费供应范围、调整经费供应渠道、减少经费供应层次，目的之一就在于使用经费的供应节奏加快。
综合财务在经费保障供应方面的时限性主要体现在：教育部财务部在收到高校年度预算后在规定的时限内，应将经费指标下达高校财务部门；高校财务部门应在收到经费指标的规定时限内，下达校区财务部门；校区财务部门在实施经费保障中，根据批复的预算，在规定的时限内将经费指标下达所属单位。
时限性是与综合财务保障工作必须达到“供得上”的要求相适应的。“供得上”就是要在供应关系调整后，确保经费及时足额供应到位，做到标准订到哪一级，经费就保障到哪一级，计划下达到哪一级，经费就供应到哪一级，不管遇到什么情况，都不能出现断供、漏供、缓供现象。
三、高校综合财务保障的职责分工
搞好综合财务保障，不但应遵循综合财务保障基本原则，准确把握综合财务保障特点，还应明确各级财务保障主体的职责分工。并跟据综合财务保障特点制定《综合财务工作规定》，在《综合财务工作规定》中，可以将各级财务部门的职责界定如下：
（一）教育部财务部综合财务工作职责
1、拟制综合财务工作方针、政策和规章，制定综合财务工作计划，并组织实施，监督执行；
2、组织实施统供经费和专供经费保障；
3、协调解决综合财务工作中的重大问题；
4、上级赋予的其他财务综合职责。
（二）高校综合财务部门工作职责
1、贯彻执行综合财务工作方针、政策和规章；
2、负责本校统供经费和专供经费的请领、划拨、结算工作。下达定额分配指标；
3、会同教育部财务部处理综合财务工作中的重大问题；
4、组织指导、监督本校所属区域财务工作；
5、上级赋予的其他财务综合职责。
（三）高校区域财务部门工作职责
1、贯彻执行综合财务工作方针、政策和规章；
2、负责本区域所属单位统供经费计划工作；
3、负责本区域统供经费和专供经费的请领、划拨、结算工作，下达定额分配指标；
4、会同高校综合财务部门处理综合财务工作中的重大问题；
5、组织指导、监督本区域所属单位经费使用情况；
6、上级赋予的其他财务综合职责。
四、高校综合财务保障的实施途径和方式
在贯彻综合财务保障总体思想、实施高校财务保障过程中，应该科学划分经费供应范围、理顺经费供应关系、优化财务保障运作方式、加强财务管理工作。
（一）科学划分经费供应范围
实行综合财务保障，首要的问题是科学、合理、准确地界定统供经费和专供经费的范围，解决综合什么的问题，这是综合财务保障顺畅运行的基础。
按照统分结合，以统为主的原则，将高校经费划分为统供经费和专供经费。所谓统供经费，是指高校综合财务部门供应区域所属单位的经费。所谓专供经费，是指教育部财务部供应本系统所属高校的专项经费。
统供经费包括：人员工资、水电费、取暖费、教育事业费、差旅费等按标准领报的经费。
专供经费包括：基本建设费、科学研究费、修购经费、仪器设备购置费等专项请领的经费。
统供经费和专供经费范围已经确定，任何单位和个人不得擅自变更。统供经费和专供经费范围的局部调整，由教育部根据综合财务保障需要确定。
实行综合财务保障体制的根本目的是为了就近就便保障高校，减少经费保障环节，避免重复建设，提高经费保障效益。从理论上讲，统供经费范围越大，保障末端（保障接口）越低越能体现综合财务保障的优越性。但实践中统供经费范围和末端往往要受诸多客观条件制约的。教育部需根据高校综合财务保障的现实情况，对统供经费和专供经费的范围，统供经费保障末端做出规定。这些规定要按照综合财务保障的基本思想，根据高校综合财务保障需要、经费保障标准化的程度和综合财务保障能力来确定，必须完全符合实际。统供经费范围和保障末端不是一成不变的，综合财务保障的发展趋势需逐步扩大统供经费范围，缩小专供经费范围，减少经费保障层次。
（二）明确经费供应关系建立明确的经费供应关系，解决综合什么的问题，是综合财务保障顺畅运行的保证。综合财务保障体制实行后，经费供应关系将相应发生变化，就高校而言，综合财务保障后的经费供应关系是：
教育部对各直属高校的供应关系不变。
高校对区域校区的统供经费按建制直供，专供经费按需要专供。
高校区域校区对统供经费和专供经费实施分配核算。
高校供应的单位包括：高校本级单位，高校直属单位、高校区域内校区。
在坚持区域化综合财务保障方向的前提下，经费供应关系的调整、保障渠道的建立主要把握以下几点：
第一，教育部直属高校按生员和建制系统供应，直属高校供应关系调整到教育部统一的综合财务管理系统。
第二，高校对所属区域内单位的供应关系调整为上下两级管理模式，并在教育部统一的综合财务管理系统基础上运行。高校分上下两级管理模式，有利于充分发挥高校远程区域单位的财务保障作用，有利于计划、供应、监督、管理相互协调，确保区域校区经费供应平稳、顺畅。
第三，高校所属区域内校区的供应关系不便，主要为区域内单位提供经费保障，并在统一的综合财务管理系统下进行核算和管理。同时按季度为上一级部门提供可靠财务信息。
（三）设计符合综合财务保障要求的经费保障运作方式
1、高校的统供经费由教育部按生员和建制供应，专供经费按规定划拨经费。
2、高校应按照规定编制统供经费预、决算，并按规定汇总编制专供经费计划。同时，在收到经费保障计划10日内，将经费指标下达区域校区，区域校区在收到经费指标的7日内，下达给区域内各单位。
3、区域校区应在年度9月份汇总编制上报本区域统供经费和专供经费计划。
4、区域校区动用预算经费结余弥补区域单位统供经费的，应当纳入统供经费供应渠道，并随计划保障上报上一级综合财务保障部门。
统供经费和专供经费保障这种运作方式主要考虑：一是教育部负责统供经费和专供经费计划工作，提出经费再分配计划，这是综合财务保障原则，是经费供应的基本依据。二是教育部综合财务保障系统先根据教育部的经费分配计划组织资金保障，以解决供应及时性的问题，避免出现高校各部门领受了事业任务，却迟迟的得不到资金保障的情况。三是高校根据教育部经费分配计划，将经费指标下达给区域校区综合财务保障系统，直至区域校区，以确保经费保障计划的权威性和供应的准确性，体现了以统为主的综合财务保障原则。
（四）完善会计核算制度
会计核算是搞好综合财务保障的一项基础性工作，它对加强和促进财务管理，搞好财务监督，提高财务信息网络建设尤为重要。根据综合财务保障原则需做好以下工作：
高校综合财务保障系统财务部门应当加强会计核算工作，实行必要的明细核算，严格按照规定办理经费结算、年度结转和汇总编报会计报表。
定额分配的统供经费会计核算，教育部财务部门应当按照上报决算主动记帐，并依据决算核准通知调整记帐。专供经费应当依据核准的经费保障计划记帐。
区域校区的会计报表，报校级财务部门；校级财务部门审查汇总所属区域校区会计报表后，报教育部财务部。
高校综合保障系统财务部门作为区域校区综合财务保障的中枢，其在会计核算方面应注意做好以下工作：
1、科目设置。高校财务部门依据教育部综合财务保障系统应在“拨入统供经费和拨入专供经费”科目下设置对上和对下“统供经费和专供经费”科目。区域校区应在“拨入统供经费和拨入专供经费”科目下设置对上“统供经费和专供经费”科目，以核算经费保障情况。
2、清理对帐。教育部综合财务保障系统财务部门对高校的经费拨款，每年至少进行一次全面清理核对，并由教育部综合财务保障系统财务部门发出正式对帐通知，高校在认真核对的基础上，分别加盖单位、财务部门领导、经办人印鉴后退回。在年度终了或专项任务完成后，对拨款不足部分应主动补齐。对多余的拨款，原则上应退回拨款单位，特殊情况经上级拨款单位同意后，可转作下年度统供经费拨款。如发现未达帐项，要及时查明原因，并补齐登记入帐。
3、会计报表。各高校的会计报表，于季度终了10日内，报送教育部财务部。高校各区域校区的会计报表，于季度终了5日内，报送高校级财务部门，第四季度会计报表附年度会计分析报告。
（五）加强财务管理工作
合理、明确划分管理职责，解决综合财务保障后如何管的的问题是各司其职、各负其责、确保综合财务保障顺畅运行的必要条件。
综合财务保障工作要对高校财务管理职责作出明确规定：一是教育部统供经费的管理，由教育部按高校生员和建制系统组织，负责高校财务工作计划、预算经费管理、财务标准制度的拟订等综合性管理工作；二是高校综合财务管理系统要负责了解掌握本系统经费需求，搞好与计划的协调，对经费供应情况进行监督检查，确保不断供、不漏供，保证供应及时、准确。
综合财务管理职责之所以进行这样划分，主要考虑到以下几个方面的因素：
一是综合财务管理体制与当前高校区域分散体制相一致。高校财务管理实行党委统一领导下的校长负责制，按级负责与分工管理相结合，如无上下级隶属关系，管理工作很难运作起来，将会影响管理的效益和效率。
二是计划职能是最重要职能，经费计划工作由教育部负责，经费管理与之相适应，有利于教育部对所属高校全面实施财务宏观调控，保持经费投向投量的准确性与科学性。
三是统供经费与专供经费使用管理密不可分，在专供经费由教育部按高校建制系统和建设急需组织保障的情况下，统供经费如何与专供经费相配套、相协调，需要由教育部从高校建设整体出发进行规划，提出管理目标和要求，有利于提高经费的整体效益。
高校财务的职能是保障、控制、监督，而保障是第一位的，高校财务的这种属性决定高校财务管理的方向和原则。综合财务保障是在市场经济条件下，为了提高保障效益而建立的，综合初期的财务保障，实行供、管两条线，经费保障由综合财务保障系统统一组织实施，教育部财务部门担负经费供应职能和财务法规的贯彻实施，高校财务部门主要承担区域校区通用经费的保障计划、使用效益的考评、审核和监督等职能。在这种综合体制下综合财务保障系统应担负以供为主，以管为辅的职责。一是搞好对高校建设、教学、科研和生活的供应保障，为维持和提高高校教学、科研水平服务，这是教育部财务部门的基本职责。二是在经费短缺、供应标准化程度不高的情况下，要保证综合机制实施通用经费保障的整体筹划，组织好各项经费的计划、申请、分配、和预决算管理；三是必须强化综合财务保障机构的组织协调职能，解决综合财务保障中可能出现的矛盾和问题；四是必须加强综合财务保障机构监督与控制职能，要在尽可能的条件下，加强对通用经费保障供应实施监督检查，保障各项规章制度的落实，做到经费供应到哪里，管理和监督职能就延伸到哪里。另外要防止综合机构在组织实施综合财务保障的过程中，变成一个单纯的“二传手”、“中间站”。
实行综合财务保障是一项庞大的系统工程。高校财务实现综合保障，对于促进高校财务管理和高校建设的稳步发展具有重要作用。然而，实行综合财务保障将受高校不同情况等诸多方面条件的限制，真正实现综合财务保障还有许多困难，需要财务职能部门在实践中不断寻求和研究切实可行的途径，以达到实现高校综合财务保障的目的。