德国和英国养老金制度改革的比较及启示_财政金融论文

摘要：本文着重介绍了进入21世纪以来，发达国家中养老金制度改革获得成功的两个典型国家即德国和英国的具体改革措施，归纳了其成功的改革经验和共同的改革趋向，并总结了对中国未来养老金制度改革的启示。

关键词：养老金制度；改革；比较；启示

前言
进入21世纪以来，世界发达国家纷纷发起的养老金制度改革。就现实原因而言，不断加速的人口老龄化问题再加上较低的人口出生率，使得不断增加的养老金开支给各国政府造成了巨大的财政困难，养老金制度改革势在必行。
发达国家的养老金制度改革以西欧的德国和英国最为典型。二者的养老金制度分别属于“俾斯麦模式”和“贝弗里奇模式”。前者是较多地与就业和收入挂钩的的现收现付的养老保险制度，后者则侧重于采取多种方式为全民提供综合的养老保障，其鲜明特点是多支柱的养老金计划。就目前而言，西欧诸国的养老金制度是多支柱式的，第一支柱是公共养老保险计划，它是由国家强制推行，以税收筹资并由公共机构管理的现收现支式的基本养老保险计划；第二支柱是职业养老金计划，它是以个人账户的完全积累为基础，由私营机构管理并与缴费相联系给付相应养老金的养老保险制度；第三支柱是个人自愿的养老金储蓄计划，它面向的是具备一定的储蓄能力且需要更多养老金保障的群体。在“俾斯麦模式”中，第一支柱占主导地位，而在“贝弗里奇模式”中，第二支柱占主导。
1.德国养老金制度改革
德国的养老金制度属于典型的“俾斯麦模式”，一直以来，作为第一支柱的公共养老金覆盖面非常广。但不断加速的人口老龄化使得这一模式的可持续性受到质疑，在此背景下，德国政府于20世纪90年代末开始进行一系列的改革以缓解日趋紧张的养老金制度。
进入21世纪后，改革持续进行。德国政府于2001年出台《养老保险改革法案》，该法案旨在减低公共养老金待遇水平，并通过延时征税和减免税的补贴政策鼓励第二支柱和第三支柱的发展。比如将EET的延税模式引入养老金计划，即企业和个人将一定比例的年金缴纳额在税前扣除，对于养老金的投资收益减免所得税，而将个人所得税的征收环节放在了养老金的领取阶段。对于职业养老金计划中的雇主和雇员供款以及个人储蓄养老金计划中的储蓄额均享有免缴个人所得税的优惠政策。
随后，德国政府为进一步推行改革，并于2002年成立了“社会保险体系可持续发展委员会”，2004年该组织将德国社会保险体系发展的“可持续因子”纳入社会养老金计算公式中，所谓的“可持续发展因子”即一些能够反映养老金领取人数与缴纳人数之间存在的数量关系和变化趋势的参数，通过这一措施有效地稳定了德国养老金缴交率。2005年，德国政府出台了《老龄收入法案》，该法案将EET延税模式覆盖所有的退休储蓄计划。从2011年开始，德国政府又将法定的退休年龄由65岁提高到67岁。总而言之，通过这一系列的税收和补贴方面的优惠政策改革，德国养老金体系中的第二支柱以及第三支柱有了长足的发展，养老金制度也由传统的“俾斯麦模式”成功地转向了多支柱式的养老保险体系。
2.英国养老金制度改革
英国养老金制度属于典型的“贝弗里奇模式”，其多支柱式的养老保险体系非常成熟，由于第一支柱仅为退休人员提供最基本的养老金，保障水平十分有限，再加上20世纪90年代第二支柱中的职业养老金运营成本日益提升，雇主们纷纷退出职业养老金计划。面对这两大支柱有限的保障水平，英国政府在进入21世纪后进行了一系列的改革，旨在鼓励第三支柱的发展。
2002年，英国废除了与收入挂钩的国民养老金体系，引入了覆盖中低收入群体的“国民第二养老金”。2004年英国政府颁布了养老金法案，倡导在2005年建立养老金保障基金，保障退休人员在遇到养老金计划资金不足或雇主破产时仍然能够获得一定的补偿，同时针对不适用养老金保障基金的退休人员还倡议成立相关的财务补助制度。
面对日益严重的人口老龄化，英国政府于2006年发布了历史上第一份养老金白皮书，这份白皮书提出了一系列的改革计划，包括将在2010年增加国家养老金的公平性及覆盖的广泛性，在2012年建立一个低成本、高质量、管制简化的新型个人账户，并制定相关政策鼓励延时退休。同时我们应该看到，英国养老金制度改革的法律依据和基础大致是通过2006—2007年出台的诸多养老金法案所建立起来的。这些法案的亮点除了增强英国养老保险体系的公平性和可得性之外，还创立了一个新型养老储蓄计划咨询机构即个人账户指导机构。2008年针对未能进入雇主养老计划的中低收入群体，英国政府又出台法案为其制定成本低廉的个人养老金计划。
3.德国和英国养老金制度改革的比较及启示
进入21世纪以来，德、英两国政府主要采取了两项措施来应对新世纪养老金体系出现的新问题，首先针对日趋严重的老龄化趋势，两国采取提高退休年龄延长养老金缴纳年数的方案，以增强现收现付式的基本养老金体系的可持续性；其次针对第一支柱保障水平有限的问题，两国采取税收和补贴方面的优惠政策鼓励支持第二支柱和第三支柱向着预先积累的方向发展。总之，近年来两国养老金制度改革的总体趋势是建构并且逐步完善多支柱式的养老金体系，尤其重视发展个人养老储蓄计划的发展。
现收现付的基本养老金体系其实质就是由缴费的年轻人去供养领取养老金的退休人员，这种代际转移会随着人口老龄化趋势的加剧造成一种代际不公平。而以预先积累为主要特征的职业养老金计划和个人养老金储蓄计划很显然能解决这种代际不公平，但同时应该看到，一些积累能力受限的低收入群体在这种模式下则明显处于劣势，因而德国和英国养老金改革过程中逐步地将第一支柱的受益对象转向这部分积累能力受限的群体。伴随着这种第一支柱低保化的趋势，再加上养老金保值升值的内在要求，使得第二支柱和第三支柱选择发展基金制成了必然。总之，无论是现收现付还是预先积累，一国的养老金制度改革需与其人口年龄结构相适应。
当前，我国公共养老体系和企业补充养老体系占据着养老金制度的主体地位，有数据显示，截止2007年底，中国基本养老保险和企业补充养老保险参保人数分别为20137万和929万，覆盖范围明显不足，缺口较大；另一方面我国公民的个人养老储蓄计划仍缺乏系统的规划和构建。同时中国也面临着与德、英相似的人口老龄化趋势，中国人未富先老的问题日益严重。德、英两国在有限的财政支持下，通过适当降低国家基本养老金的待遇水平，扩大了国家基本养老金的覆盖面，并又通过免税、减税及延税的优惠政策鼓励第二支柱和第三支柱的发展，构建起适合本国人口国情的多支柱式的养老金制度，这值得我们借鉴和学习。

参考文献：
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