摘要：公共财政是政府集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。公共财政体制的构建，离不开财政监督，尤其是预算监督。本文浅析了目前预算监督中存在的问题，并提出一系列建议，从预算的各个环节切实强化了监督，为公共财政体制的构建提供了制度上的保障。
关键词：预算监督；公共财政
一、公共财政的本质、特征和意义
公共财政，是研究政府收入与支出、预算管理等理财活动及其对资源配置和收入分配影响的一门学科。市场失灵的客观存在，是政府通过各种方式介入或干预市场的依据。为了消现弥市场失灵的负面效应，要求政府介入社会经济运行，以达到实现杜会资源配置合理、收入分配公平及经济稳定发展的目的。政府可通过法律手段、行政手段、货币手段、财政手段等来干预市场。其中的财政手段，是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。公共财政包含以下几个基本特征：
（一）提供公共产品与公共服务
政府的执政行为是为了满足公众的的公共需要，而公共需要远远超出用货币所能表达的范围，比如国家的安全稳定、生态环境的治理等都不能用货币准确表达。而且这样的公共需要本身无法由市场提供，只能由政府进行提供。一旦由政府进行具体执行，社会成员都无法再选择，只能接受。
（二）以实现社会成员的公共利益为目标
政府作为社会全体成员的受托代理人，代表的是公共利益，追求的是公共利益最大化。但同时政府是个科层组织，由许多职能部门组成，在经济学的假设中，公民是作为有限理性的“经济人”，追求的是私人的利益；而各级政府、职能部门、企事业单位也都有追求各自利益的本能。因此，如何保证在这层层的委托代理关系中实现公共利益是问题的关键。
（三）体现了民主决策和监督
公共财政既然是为了满足公共需求，那么财政收支上必然要体现出全体公民的意愿。由于委托代理关系中存在信息不对称问题，委托人和代理人不可避免地存在利益不完全一致和权力不匹配的状况，很容易造成对财政性资金筹集、分配、使用等各方面的问题，所以，需要有专门的机构来对财政性资金的结构、安排以及使用效益进行监督，确保财政性资金的来源以及支出符合社会公众的意向。
公共财政在国民经济中占据及其重要的位置，在推进市场经济体制的发展和完善、有效调控宏观经济、合理配置社会资源、依法促进公平分配等方面，都起着不可代替的作用。正因如此，正确理解公共财政，明确其特征，找出当前公共财政面临的问题和应对措施，有着十分重大的现实意义。
二、构建公共财政体制离不开预算监督
政府财政部门制定的公共财政政策体现在收入、支出、预算平衡和公债等各个方面，是由预算政策、支出政策、税收政策、公债政策等构成的完整政策体系。预算政策主要通过事先编制年度预算和在执行过程中的收支追加、变动调整来实现其调节功能。财政部门的预、决算报表根据资金的性质可以划分为四部分内容：一般预算收支、基金预算收支、预算外财政专户资金收支、政府性收支及资产负债总况。但通常情况下，我国各级财政部门向同级人大提交的政府预算草案只包括一般预算收支和基金预算收支。一般预算收入所包含税收收入、非税收收入、贷款转贷回收本金收入和转移性收入四个方面，预算报表上的资金内容分为类、款、项、目四级。基金预算收入包括非税收入和转移性收入，分为类、款、项、目四级；基金预算支出包括基本公共管理与服务、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、其他支出、转移性支出，分为类、款、项三级。
预算政策一般采用三种形态来实现调节作用，即赤字预算、盈余预算和平衡预算。赤字预算体现的是一种扩张性财政政策，它在有效需求不足时，可以对总需求的增长起到刺激作用；盈余预算体现的是一种紧缩性财政政策，它在总需求膨胀时，可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用；平衡预算体现的是一种中性财政政策，它在总需求和总供给相适应时，可以维持总需求的稳定增长。
预算监督是对公共财政预算资金的筹集、分配和使用等活动进行的审核预和监督，是财政监督的核心内容。预算监督的目的是为了保证政府各部门认真执行财政政策，依法进行预算管理，坚持预算平衡，提高财政资金使用效率。《预算法》中的监督包括对政府预算草案的编制、预算的执行、预算调整以及决算等活动合法性和有效性的监督。其重要性体现在：（一）实现财政资金预算决策中的科学化和民主化，有效避免或及时纠正重大的财政资金运用不当问题；（二）及时反馈财政资金的收支结构、总量和使用效益，为政府进一步调控宏观经济提供合理依据；（三）为财政资金预算法规、制度和政策的编制和修改提供现实参考；（四）促进政府部门预算收支任务的完成，合理分配和使用财政资金，杜绝腐败浪费，提高了财政资金的使用效率。
三、当前预算监督中存在的问题
（一）对预算中各个环节的监督不够完善
1．编制预算时间仓促、内容不够细致
我国预算编制一般是9月份才正式开始12月份正式完成。短短4个月时间，较为仓促，导致预算编制过粗、不够细化、预算编制的科学合理性存在问题，也为预算执行过程中的频繁调整埋下了隐患。加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，预算草案没有“款”、“条”、“项”等具体内容，缺乏文字说明，仅仅按功能大类罗列了一串数字，在审议前又未设置说明程序，造成“内行看不清，外行看不懂”的情况，再加上审议时间短，难以对预算草案进行深入的审查。
2．预算执行过程中的预算调整缺乏明晰规定
政府预算是经法定程序批准的财政年度收支计划，在这一过程中，由于理论预测水平的局限性，经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性，适当作些局部调整是各国政府的通常之举，也是顺应环境、实现政府政策目标的保证。1995年预算法实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，特别突出的问题是超收支出随意性强，本应作为应对特殊情况下的特殊举措，在我国却成为了各级政府的惯常手段之一。所谓“年年预算，预算一年”正是预算执行中的频繁调整的真实写照。对于如何界定预算调整的范畴，我国现行的《预算法》中并没有一个较清晰的表述，模糊认识导致了一些公共部门的不规范的行为，严重削弱了政府预算的法律权威性。一些地方在编制政府预算时将预算收入指标认为地定得偏低，留有较大的余地，这使得预算在执行中拥有较大规模的超收收入，给政府留下了增支的前提和空间；为数不少的地方将超收安排不纳入预算调整的范围，即不通过人大审批；还有的地方对新增财力的使用进行决算时附带说几句就算完事。由于缺乏监督，加上财政部门对超收安排又缺乏明确的程序规定，实践中容易造成投资规模的扩大和重复建设，甚至会滋生腐败现象。
（二）政府预算没有涉及全部财政资金的管理
目前，提交给人大的预算草案中只包含一般预算和基金预算。人民代表大会审核的主要内容包括各项收支安排是否符合法律法规、预算收支规模是否与国民经济和社会发展相一致、国债规模是否合理等等内容。像国有资本经营收支和社会保险基金收支虽然都列在一般预算收支中，可是科目设置过于简单粗放，不能够清楚了解到资金的来源和使用，给全面的预算监督增加了难度。尤其是社会保障基金，是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。社保基金是不向个人投资者开放的，社保基金是国家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业的机构管理，实现保值增值。由于收入来源多样化而管理导致腐败的滋生多年来一直由劳动部门管理，加之倡导了多年的社会保险基金预算仍未开始试编，因此现实中这一类资金没有纳入预算监督的范畴，给贪污腐败的滋生孕育了温床。
（三）对政府决算环节的监督存在障碍
政府决算与政府预算体系构成一样，都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。根据我国宪法和国家预算管理体系的具体规定，一级政权建立一级预算，凡是编制预算的地区、部门和单位都要编制预算。行政单位由执行单位预算的国家机关编制；事业单位决算由执行单位预算的事业单位编制。参加组合组织预算、经办预算资金收纳和拨款的机构，如国库、税务部门、国有企业利润监缴机关登也要编制年报和决算。目前，各级政府每年的决算报告都是与下一年度上半年的预算执行情况报告合二为一的，由财政部门报同级人大常委会审议批准的。然而，在决算报告中，首先缺乏年度数据之间的比较，其次缺乏对预算、决算数的差异进行分析，这样的决算无法给下年的预算提供合理的制定依据，更无法实现问题的监督。
四、完善预算监督构建公共财政的建议
（一）推进政府预算法制化建设
要切实维护各级人民代表大会对本级人民政府预算的审查和监督权，既要保证人大有权审查和监督预算，更要保障人大有能力去履行审查和监督的职能。预算编制的过程应该是一个民主决策的过程。财政部门在编制预算时，要先征求各个部门对下年预算安排的意见，了解各部门的实际需求；经过综合平衡后提出初步安排意见，反馈给各部门；各部门再提出意见，财政部门又进行适当调整。最后由财政部门提出预算编制方案，经过国务院审议，形成预算草案，报人代会审查批准后，再由财政部门正式下达各部门执行。政府向人大提交的年度预算报告，由于审核时间短、审核内容涉及较为专业的范畴，应该由人大专门委员会聘请专业人士或机构进行，并向大会报告初审结果。此外，财政预算应严格遵循先批后用的原则，不得随意进行预算调整。
（二）逐步将政府各项收支活动纳入都预算监督
在我国，有相当一些的政府收支是不纳入预算管理的，那么对这一部分财政资金的预算管理就出现了盲区。对于这部分资金例如预算外资金，应在部门预算改革的基础上，由财政部门编制预算外资金预、决算草案，并报由同级人民代表大会审批。并且从原则上，应将预算外资金、债务收支和社会保险基金收支逐步纳入预算法管理的范围，树立政府的任何收支都要纳入预算法律范畴的观念。因为政府是公权力的代理人，因此所有的经济活动应该受到其委托者的监督，这有助于政府忠实地履行公众的受托责任。
（三）规范监督主体的监督工作
近两年的审计风暴虽然取得了一定的成效，但也暴露了审计制度设计上的重大缺陷，审计机关隶属政府，审计要核查政府的财政资金收支，实际上是自己监督自己，所以监督很难落到实处。政府行政能力的评判标志之一是财政资金的使用效率，只有建立一套科学的审计体系，才可能得出实事求是的预算评估结果。
（四）逐步落实决算公开
政府信息公开条例要求公布政府的预算报告和决算报告，现在预算已经公开了，但决算还尚未入公开信息。2010年3月人代会期间，全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任高强提出：今后要创造条件，逐步公开政府决算，包括部门决算。只有落实了决算的公开，才从真正意义上实现了预、决算的监督。
建设社会主义的公共财政制度，要确立预算工作权力在民的观念。政府是财政资金的受托者和执行者，理应管理好人民的钱，所谓“取之于民，用之于民”应是权力机关的基本职责。要强化预算制度建设，违反人大审议通过的预算法案应当受到处罚。只有如此，才能真正实现依法执政、科学执政、民主执政的目标，为构建好公共财政提供制度上的保障。
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