因应经济体制的市场化转型，公共财政已成为我国财政改革的目标模式和财政理论的基本范畴。但是，如何确切认识和把握公共财政的基本特征，仍是一个有必要再予深究的基本问题。
在我国，公共财政问题是在上世纪90年代末期探索与市场经济体制相适应的财政改革目标模式时提出的。关于公共财政基本特征的讨论主要集中于此后几年。从讨论情况看，大凡对“公共财政论”持肯定态度的人都以“公共性”来概括公共财政的基本特征，并主要从公共财政的“作为”和“如何作为”两个维度对这种公共性进行具体阐释。其中，前者意在揭示公共财政的主要目的、目标及相应的基本职能，可称为公共财政的宗旨性特征；后者意在说明公共财政的决策和执行机制，可称为公共财政的程序性特征。
对于公共财政的宗旨性特征，最为流行的解释范式是以市场失效或社会公共需要为分析基点，将公共财政的宗旨集中归结为弥补市场失效，提供公共物品，满足社会公共需要(以下简称“流行解释”)。毋庸置疑，这种解释具有与我国计划经济体制下财政模式的强烈对比性，对于人们界定政府与市场的职能分工，认识我国财政改革和财政模式转型的内容与方向具有重要的启蒙意义。然而，问题在于，这些解释是否准确触及了公共财政最深层次的核心要旨？是否真正反映了公共财政的逻辑和历史真谛？是否对公共财政具有充分而通透的解释力？这即是本文的质疑之处和拟予进一步分析、厘清的纠结。
二、“流行解释”质疑之一：分析基点问题
按照辩证唯物主义的认识论和辩证逻辑观，准确界定一事物的宗旨性特征，一是必须严格区分该事物与相关事物特别是与同类事物的界限；二是必须厘清该事物与其先决因素的因果联系，把握其存在的真正缘由。公共财政作为市场经济和民主政治下的特定历史产物，是一种特殊的财政类型或财政模式。其既不同于其他的财政类型或财政模式，也不同于财政一般，并有自身特定的决定因素和存在的特殊必要性。而“流行解释”以市场失效或社会公共需要作为公共财政宗旨性特征的分析基点，正是混淆了公共财政与财政一般的区别，忽视了公共财政存在的特殊缘由，因而没能科学、准确地揭示其存在的真正目的和价值。
首先，社会公共需要是一个一般性的社会经济范畴。无论何种社会，人类需要总是可以分成私人需要和社会公共需要两大类别。相应地，正如马克思所说，“在任何社会生产(例如，自然形成的印度公社，或秘鲁人的较多是人为发展的共产主义)中，总是能够区分出劳动的两个部分：一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人的消费；另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能”。[1]992－993社会公共需要就是这样一个理论抽象。尽管在不同的社会历史阶段，社会公共需要的具体内容和表现形式有所不同，但从一般抽象意义上讲，社会公共需要的存在并不以社会历史阶段的更替为转移。社会公共需要具有整体性，客观上需要由社会公共组织集中执行，而政府就是这样的最具代表性的公共组织，政府财政就是最有效的执行形式。由此可见，社会公共需要是所有社会历史条件下财政存在的共同缘由和必要性基础，将社会公共需要作为财政一般本质的分析基点，以之界说各种财政类型的共性或共同宗旨，①是符合辩证逻辑的，而以之为基点界说公共财政这一特殊财政类型的个性和特殊宗旨，则有失科学，并缺乏准确的具体解释力。
当然，也应该看到，由于社会公共需要具体内容的历史性、特殊性，现实中确有部分社会公共需要项目，如市场机制发挥作用和正常运行所需的规则、政策、设施等，是市场经济下特有的，一些持“流行解释”观点的学者在社会公共需要与公共财政关系的分析中亦曾专门强调所谓“市场经济条件下的公共需要”。②然而，更应该看到，现实中那些最基本、最典型的社会公共需要，如国防、社会治安、行政管理等，仍是一般和共同的，并非市场经济社会所独有。所以，即使考虑上述部分社会公共需要内容与市场经济和公共财政的特殊联系，以社会公共需要为基点来界说公共财政的个性特征，也还是难逃片面和牵强之嫌。
其次，再看市场失效。从根本上说，以市场失效为基点阐释公共财政的宗旨性特征与以社会公共需要为基点阐释公共财政的宗旨性特征存在同样的失准之处。因为，按照“标准”的市场失效理论，市场失效的基本涵义即市场无法有效完成公益性事务和无法有效解决公共领域的问题，其根源在于市场主体的自利性和私人关系中的利益边界清晰性要求。市场失效，说到底就是私人失效。事实上，私人与集体、自利与公益、私域与公域的区分和私人失效现象也不仅仅存在于市场经济形态中，而是存在于包括市场经济在内的所有以私人主体、私人活动为基础或主要结构特征的社会经济形态之中。不同的经济形态或经济体制，所不同的只是私人活动的经济组织方式和具体组织结构，私人主体的自利动机、趋利行为及由此产生的私人失效现象则是共同的(即使是在“全公”和“大一统”式的传统计划经济体制下也是如此。计划经济中私人主体的怠惰和积极性低下就是一种反证)。在市场经济条件下，市场行为不过是私人主体行为的市场化表达，市场失效也不过是私人失效的一种具体表达形式，只是由于市场经济的特点所决定，私人失效的表现更为广泛、复杂和多样化罢了。就此而言，以市场失效作为公共财政的目标性、职能性前提貌似科学，但细究其道，在逻辑上亦是有缺陷、欠严谨和道理不够充分的。
三、“流行解释”质疑之二：结论问题
既然市场失效和社会公共需要并非公共财政的个性之缘，那么，由此得出的弥补市场失效、提供公共物品和满足社会公共需要的结论也就难为公共财政宗旨之解。而且，更重要、更值得关注和质疑的是揭示公共财政本质特征的实践目的在于从“作为”和“如何作为”方面为公共财政活动与公共财政体系建设提供理论指南，而这种“流行解释”则恰恰难以为公共财政实践提供确切的依据。
在国际上，“市场失效”一词的正式提出、使用和对市场失效问题的系统分析均起始于上世纪50年代。市场失效理论的创始人、美国麻省理工学院教授巴托(Bator)最早将市场失效的根源归结为五个方面，③斯蒂格利茨(Stiglitz)后来又将其扩展为垄断、公共物品、外部性、市场不完全、信息不充分、失业与通货膨胀、收入再分配、优效品等八个方面。[2]在诸如这些市场失效的原因和表现中，美国乔治梅森大学教授柯文(Cowen)认为有两点成为人们支持政府干预的最主要的经济学论据，即市场不可能提供公共物品和解决外部性问题。④这两点也构成了目前国内财政学界普遍引用的所谓“财政活动存在之必要性”的理论依据。[3]
之所以说“流行解释”难为公共财政宗旨之解，首先是因为基于市场失效的公共物品与公共物品提供理论难以诠释现代市场经济下的政府财政所为之事，并因之正遭遇越来越多理论和实践上的困惑与挑战。
公共物品的经典定义始源于萨缪尔森(Samuelson)1954年在《经济学与统计学评论》上发表的开创性论文《公共支出的纯理论》。⑤与消费上具有排他性和竞争性的私人物品相区别，他将公共物品的客观属性与特征描述为消费上的非排他性和非竞争性，进而喻示了公共物品须由政府提供的客观必要性。但是，在实际生活中，真正同时完全具备非排他性和非竞争性的纯公共物品只是少数，相当多的物品属于非排他性和非竞争性不完全、不充分的兼有公共物品与私人物品双重特点的物品。于是，学术界相继又推出了“准公共物品”或“混合物品”概念，以其囊括所有不能纳入纯公共物品和纯私人物品范畴的物品。从理论上讲，准公共物品的客观属性决定了其应该由政府与市场共同提供。但是，由于准公共物品范围十分广泛，弹性很大，且各种准公共物品的个性特点各异，即使具体到某一特定的准公共物品，其“准公共”的程度和需要政府介入的程度也难以明确把握，再加之随着人类活动社会化和经济市场化程度的提高，公共领域不断扩大，一些“貌似”具有公共物品性质，而实则具有排他性和竞争性的物品，如教育、医疗、住房、社会保险和某些基础性产品等，在供给上也需要由政府介入，这就使得公共财政的“作为”目标和职能边界模糊难辨，无所适从，也使得公共物品理论成为了一个“没有实际应用价值的优美理论”，甚至如果政府服务都被作为公共物品来处理，那它就是一种危险的误导性理论。[4]面对这种困惑和无奈，许多学者干脆抛弃了公共物品的客观标准及其原因，转而从主观方面对公共物品作出了各种泛化的解释。例如，恩德勒(Enderle)从经济伦理角度提出，“可更广义地理解公共物品，即把它理解为社会和个人生活以及追求经济活动的可能性的条件”，并把法律和伦理因素也视为非排他性产生的原因。⑥再如，布坎南(Buchanan)将“任何由集团或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务”都定义为公共物品；[5]13史卓顿(Stretton)等人也主张“所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品，即把任何由政府决定免费或以低费用供给其使用者的物品和服务，看作公共物品”。[6]68如此一来，就意味着又倒转因果，将主观价值判断和集体选择与决策下的政府提供作为了公共物品的因由，从而使公共物品完全变成了一个毫无标准的可以任意伸缩的“橡皮筋”式的概念，也使公共物品理论更加混乱，公共财政活动更无章可循。
除此之外，公共物品与公共物品提供理论还面临另两个理论和实践上的挑战。第一，许多研究认为，理解公共物品应该同一定的组织联系起来。布坎南的“俱乐部产品”和奥尔森(Olson)的“集团产品”都说明了这样一点：任何公共物品都是组织内部成员的公共物品，该组织的公共物品对于内部成员具有非排他性和非竞争性，而对于组织的外部成员则具有排他性和竞争性。与公共物品相联系的公共组织是一个完整的系列，这个系列一极是最小的公共组织(可以由两个人组成)，另一极是最大的组织(超国家的全球性组织)。在这两极之间，排列着从小到大的包括国家在内的各种公共组织，其中每个组织都有自己的公共物品。[7]按照这种理解，简单和笼统地以公共物品和私人物品来规范政府与市场的目标和基本职能，显然也存在悖论。因为，公共财政只应该为政府所提供的公共物品付费，其他公共物品则应由相应的组织或集团提供，并非政府财政之行为目标和职责。第二，即便肯定公共物品理论没有问题，其是否必须由政府或公共财政提供也存在疑问。众所周知，这种疑问主要来自逐渐兴起的政府失效和公共物品私人提供理论。比较著名的如：布坎南等公共选择学派的学者明确否认包括公共物品在内的市场失效是包括公共物品提供在内的政府干预的充分条件；科斯(Coase)、柯文等人则论证了通过私人市场机制提供公共物品的可能性、有效性、可行性及其途径。柯文指出，大多数人都没有意识到，市场经常采用变化多端的方式解决公共物品供给问题。市场提供公共物品的失效，必须与政府提供公共物品的不完善进行一番认真的比较和权衡。只要有可能，让私人提供公共物品，通常比由政府提供更有效率。⑦而且，现实生活也确实提供了和正在提供越来越多的公共物品私人有效供给的实践例证。尽管目前公共物品政府提供理论仍然追随者众，且仍然处于主流地位，但以其概括公共财政的本质特征，在科学性上存在瑕疵还是毋庸否认的。
至于外部性问题，则基本与公共物品问题同源，即产生自受益的非排他性和公共资源产权的模糊性。对此，现代西方经济理论也已证明，其未必非得由政府来解决。例如，科斯在其著名的《社会成本问题》一文中就提出并详细论证了通过明晰产权和市场交易办法解决外部性问题的思路，由此发展出的排污权交易机制也已成为许多国家解决环境污染问题的有效途径和主要制度安排之一。
在我国现行的公共财政理论语境和对公共财政宗旨性特征的“流行解释”中，社会公共需要是一个与市场失效和公共物品意义相通的概念。满足社会公共需要与弥补市场失效、提供公共物品，一者偏重于目的性描述，一者偏重于职能性描述，说明的也是同一回事。如果说弥补市场失效和提供公共物品难以准确解释公共财政之“为”的话，满足社会公共需要则难以准确解释公共财政之“的”。
目前对于社会公共需要的解释，比较突出者如陈共、高培勇等。陈共认为，社会公共需要具有共同性，即社会公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，它不是普通意义上的人人有份的个人需要或个别需要的数学加总。其与公共物品消费上的非排他性和非竞争性同理，具有满足过程的非排他性和非竞争性，且只能通过由国家机关和公共部门提供的公共物品来满足。[8]高培勇认为，社会公共需要是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，它具有整体性、集中性和强制性；并进一步指出，社会公共需要实质就是不能通过市场得以满足或者通过市场解决得不能令人满意的需要。[9]显而易见，这些解释在基本方面与市场失效和公共物品的一般解释套路及意思完全一致。那么，毫无疑问，上述市场失效和公共物品理论面临的某些问题与挑战，对于满足社会公共需要之说也同样不能幸免。也就是说，其在对现实公共财政实践的解释力和指南作用方面存在的不逮之处，与弥补市场失效、提供公共物品之说相比并无二致。
四、公共财政宗旨性特征的重新解释
笔者认为，作为与其他财政类型的本质区别之一，公共财政的宗旨应是谋求或实现公共利益最大化。这种最大化也即公共利益实现的最优或公众最合意状态。
首先，如此解释公共财政的宗旨性特征，其分析基点是不同财政类型实现公共利益的程度。根据前面的分析，社会公共需要是各种财政类型存在的一般必要性基础；市场失效实质亦然，因为市场失效只是私人失效的一种表达形式，其实质内涵与财政的联系仍是一般性的。从终极意义上说，无论满足社会公共需要，还是弥补包括市场失效在内的私人失效，都是基于公共利益的诉求。因此，不同财政类型的本质区别就不在于满足公共需要和弥补私人活动的缺陷方面，而是在于满足公共需要和弥补私人活动缺陷的广度、深度及文明性、人民性程度不同，最终是谋求实现公共利益的程度不同。这就意味着承认历史上曾经长期存在的具有国王私人收支性质的所谓“家计财政”或“王室财政”也有实现公共利益的考虑。因为，按照恩格斯的观点，国家或政府毕竟是整个社会的正式代表，是“整个集体的共同利益的代表”，“国家的政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能持续下去。不管在波斯和印度兴起或衰落的专制政府有多少，它们中间每一个都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的总的经营者，在那里，如果没有灌溉，农业是不可能进行的。”[10]176－177不仅国家或政府执行社会职能是公共事务和谋求公共利益，甚至此时作为历史发展的必然结果的阶级统治，也属于“秩序性”的公共事务，只不过当时的财政活动是将满足国王自身及统治者的需要置于了优先和支配地位，极大地限制了财政实现公共利益的追求与功能。随着市场经济替代封建经济，民主政治替代君主专制，公共利益诉求空前强烈，财政决定权也转到民主代议机构手中，公共财政即应运而生，并成为实现公共利益最大化的工具。另外，公共财政与我国传统计划经济体制下的财政的本质区别也在于公共利益的实现方面。在高度集中的计划经济中，公共需求与私人需求不分，公共利益与私人利益不分，财政活动以配置经济资源为主和取决于政府管理者的意志，从而使财政的目标和职能发生了“混沌性”变异，既抑制和扭曲了私人利益，也妨碍了公共需求和公共利益的表达、彰显与最大化。
其次，如此解释公共财政的宗旨性特征，可以化解“流行解释”面临的理论和实践困惑，并为政府的公共财政实践提供更有解释力的说明和更清晰的行为依据。如前所述，相对于现实的公共财政实践，“流行解释”主要是在两个问题上缺乏解释力：一是为什么大量“公”“私”性质不清的混合物品，甚至一些貌似具有公共物品性质，而实则具有排他性和竞争性的物品也需要政府供给或需要政府主导其供给？二是相应的，政府及公共财政的事责边界究竟如何界定？如将公共财政的宗旨解释为实现公共利益最大化，这两个问题都可以得到合理与确切的说明。对于前一个问题而言，首先是因为这些物品虽然不符合公共物品的典型特征和经典定义，但在文明社会或公民社会，其却直接或间接地承载着许多公共利益，由政府供给，消费者自愿或强制消费，或是意在促进效率和发展，或是旨在增进公平和稳定，都有利于实现社会福利和公共利益的最大化。其二是因为这些物品中许多都具有纯私人物品所没有的很强的消费与受益的规模效应，或者说具有很强的消费者之间受益或效用上的相互依赖性。如教育和社会保险，均是组织规模越大和参与消费的人数越多，供给成本越低，收益外部流失越少，供给效率和每个人的效用水平及社会整体受益程度越高。尽管从可能性角度看，其也可以由某些组织或集团提供，但在一国范围内，唯有政府组织提供才可实现既定资源条件下的规模效应和公共利益最大化。当然，由政府失效理论可知，政府在解决公共领域问题上，既有有效的优点，也有失效的弊端，在一定制度安排下，将一些公共物品和外部性问题交由私人或市场机制来解决，也是为了从效率角度谋求公共利益的最大化。这样，后一个问题也就有了确切的答案：即纷繁多样的现代社会需求不可能简单地由政府或市场来满足，而是需要二者相机分工和协作；政府及公共财政的事责边界既不能简单地以是否属于公共物品和公共需要来划定，也不能无标准地盲目扩展，而是应该以是否符合公共利益最大化目标为准线。至于公共利益最大化的衡量判断，则不是一个纯客观和技术性的问题，很大程度上要通过民主化、法治化的表达与决策程序来显示和确定。而后者正是与公共财政的宗旨性特征相互约制、相辅相成的公共财政的另一个本质特征，即程序性特征。在这种程序性特征下，公共利益最大化即表现为各公共利益相关者之间达成的利益均衡。从这一点说，公共财政就是人民财政或民主财政。
再次，如此解释公共财政的宗旨性特征，符合公共财政形成的历史逻辑。事实上，以弥补市场失效和提供公共物品、满足社会公共需要为特征来定义公共财政只是近半个多世纪以来人们的一种理论总结，而公共财政的形成是从限制政府(皇室)的征税权开始，以预算制度的最终确立为标志的。回溯历史，英国是率先完成从封建制的王室财政向公共财政转变的国家。在英国中世纪，贵族没有免予纳税的特权，国王为了方便开支和敛财，使得财政机构从宫室分离出来后财政权又逐渐回归宫室，这就奠定了贵族与国王围绕财政税收问题长期斗争的经济利益基础。斗争的结果，催生了1215年《大宪章》及“非赞同毋纳税”原则的产生，并推动了中世纪议会的产生和发展，议会即成为纳税人的代议机构。17世纪末，随着君主立宪的宪政体制的建立，确立了议会最高财政权力。到19世纪中期，议会在税收批准、支出安排与检查、国家信用、国家审计等方面控制政府财政的机制日臻完善，预算制度最终确立，公共财政得以形成。20世纪初又发展到主要由市民代表组成的议会下院独掌财政权力，并产生了基于国民福利政策的“人民预算案”。由此可见，公共财政的产生和发展均是与以经济自由为基调的市场经济进程相伴随的利益斗争的结果，其自始至终都是首先为了维护纳税人的权益和最大限度地满足公共利益诉求，而不是首先基于提供什么物品和满足什么需要，因为满足社会公共需要已经是财政天生的一般特性。所以，将公共财政的宗旨解释为实现公共利益最大化是完全符合公共财政的历史真谛的。
第四，如此解释公共财政的宗旨性特征，对于公共财政体系建设和正确规范政府财政行为具有重要的现实意义。自我国提出市场经济和公共财政的改革目标以来，政府财政活动的目标和财政支出重点正在由经济建设向提供公共物品和满足社会公共需要方面转移，并已取得显著成效。但遗憾的是，这种财政活动的结果许多却不尽如人意。例如，在财政资金严重紧缺，许多与基本民生密切相关的公共需要无力满足的情况下，一些地方政府却不惜斥巨资修建超大面积和超豪华的城市公共广场，栽种价格昂贵的景观树，甚至在水资源极度贫乏，连居民生活和企业生产用水都不能充分保证的情况下，倾力打造华而不实的旱区水城等。再如，近年来，政府行政机构和人员不断膨胀，行政管理项目和内容不断增加，行政经费一直居高不下，且以超过GDP和财政支出增幅的速度快速增长。当然，之所以如此，首先是财政决策的民主化和财政监督机制缺失使然。但是，亦必须看到，这些或为形象，或为政绩，实则不能给老百姓带来多少实惠，甚至是损害民众利益的政府财政行为，都是在提供公共物品、满足社会公共需要的名义下进行的，而且单从客观属性讲，这些项目也确实都属于市场失效的公共需要。这就说明，以弥补市场失效和提供公共物品、满足社会公共需要来解释公共财政的宗旨性特征，并不能充分保证公共财政行为的义理性或正当性，而唯有以更深层次的公共利益最大化目标为宗旨规范和行为标准，才能使公共财政体系建设和公共财政活动沿着正确的方向推进。
收稿日期：2011—11—16
注释：
①将财政范畴区分为财政一般与各个历史阶段和不同生产方式下的财政特殊，并以社会公共需要为基点来阐释财政的一般本质特征，在我国财政理论界早已有之。在上世纪80年代关于财政起源和财政本质的论争中，“社会共同需要论”即成为重要观点之一。其代表性文献，如何振一的《理论财政学》(中国财政经济出版社，1987年)；申长平的《试论财政分配形式的社会性》(《财政研究》，1983年第1期)。
②例如，叶振鹏、焦建国在《公共财政的内涵与基本框架》一文中论述公共财政与公共需要和市场经济的关系时就明确采用了这种提法，即把市场经济整体正常顺利运行所必需的条件称为“市场经济条件下的公共需要”(高培勇主编《公共财政：经济学界如是说》。经济科学出版社，2000年，第80页)。
③巴托教授因最早在正式的学术论文中提出和讨论市场失效理论，被认为是市场失效理论的创始人。其于1958年在美国《经济学季刊》秋季号上发表了一篇《市场失效分析》的论文，在该论文中正式使用了“市场失效”(MaketFailure)一词，并对市场失效及其原因等问题进行了系统分析。(李俊生：《新的范式，新的思维，新的挑战》，中国财政学会编《第十八次全国财政理论讨论会文选》，中国财政经济出版社，2011年，第1418页)。
④转引自陈共：《财政学》(第6版)，中国人民大学出版社，2009年，第45页。
⑤萨缪尔森当时在该文中还未正式使用后来流行的“公共物品”一词，而是将其称为“集体消费物品”。
⑥岳军：《公共产品政府供给制度的变迁与发展》，中国财政学会编《第十八次全国财政理论讨论会文选》，中国财政经济出版社，2011年，第283页。
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