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东汉末年,灾害频繁.安帝以后,水旱蝗灾几乎接连不断,史称“连年灾潦”.受灾范围遍及全国,“青、冀之域,淫雨漏河；徐、岱之滨,海水盆溢；兖、豫蝗滋生；荆、扬稻收俭薄等”.灾荒给生产带来极大破坏,人民普遍陷于饥荒,被迫流亡,他们“捐弃旧居,老弱相携,穷困道路”,“百姓弃业,流亡不绝”.
由于灾荒频年出现,而较重灾荒往往遍及全国大片土地,涉及几十万人民,因而灾荒救济的财政支出,成为汉代财政支出的一项重大负担.而灾荒对财政收入的影响,也是不能忽视的.
汉桓帝永兴元年,即公元153年,又一次灾荒袭来,“百姓饥穷,流冗道路,至有数十万户.”这时一项以货币政策代替财政政策的方案被提出,这一政策不仅改变了汉帝国的命运,也对中国历史造成了深远影响.
如何写灾荒硕士学位论文
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财政救灾探索
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加强粮食储备是古代财政的重要工作之一.历代理财者,无不想方设法加强国家储备,既要加强农业生产,推广农业技术,来推动粮食产量的提高（秦汉的财政首长就叫“治粟内史”,汉武帝时改称“大司农”）；又要巧妇强为无米之炊,通过授爵、赎罪等方式,鼓励富民捐粮增加国家粮食蓄积.
在粮食仓储的运用上,古代政府也不仅停留在开仓放粮,赈济灾民上,而在不断探索发挥财政政策的放大效应.毕竟国家财力有限,而需救济的灾民甚众,有时候更是旧灾未去,新灾又生.
战国时,魏国李悝发明平籴法,以粮食产量为指标.就是国家在产量高的年份以平价收购粮食,建立仓储,在歉收的年份再以平价卖出粮食.这样“虽遇饥馑水旱,籴不贵而民不散,取有余以补不足也”.
西汉时,大司农耿寿昌又发明常平仓法,以粮食价格为指标,在粮食价格低时,大量购买建立仓储,在各州郡遍设粮常平仓以蓄积,在粮价高涨时及时售出粮食,通过平衡供需来保持市场粮价的稳定.
这些措施使国家“仓廪实,蓄积有余”,对社会的稳定和可持续发展具有积极意义,也是财政政策的制度创新对国家和人民的重大贡献.
理论偏差
以价格信号代替产量信号,这是商品经济和货币经济发展的反映.货币自发明出来,就成为国家财政的重要政策工具.
战国初年的计然,较早从五行学说入手,提出以货币政策调节粮价来救灾的设想.其“岁在金穰,水毁,木饥,火旱”,“六岁穰,六岁旱,十二岁一大饥”,后来白圭的“太阴之卯穰,明岁衰恶,至午旱等”,都是希望在五行转换变化学说的基础上,找出灾荒的周期变化与货币的流通规律,提出救灾之策.管仲提出轻重之说,探索货币和粮食、万物之间的关系,通过轻重的调节来发挥政策意图,如他曾利用抬高粮价,诱使邻国粮食大量流入齐国,增加国家粮食储备.
当注意力集中于价格信号,往往忽视了实物量的基础.在汉初就不断有人提出,人民穷困,是因为物价太高,没有钱去购买,以为只要增加货币,就能有钱购买各种消费品类.国家不仅自己铸钱,还允许民间私造,政府为了增大发行量,私人为了牟利,中国货币史上第一次大规模而有记录的货币减重,由此展开.物资的缺乏和货币的减重,导致物价暴涨,粮价涨至每石5千钱,但幸而此时没有灾荒并行,而各项恢复生产的措施正在发挥作用.汉政府一面打击商人乘机囤积,一面加重钱币的铜含量.经过这场风波,政府认识到币值稳定的重要,但是还是认为只要维持钱币的重量,就能维持米价的稳定.
东汉时的张林,提出了相反的看法,认为粮食与其他商品的涨价,是因为市面上流通的钱太多,如果封钱勿出,收缩通货,如此,流通的钱少了,米价就自然便宜下去了.张林还反对连年灾荒导致米价上扬的说法,提出其他商品也都涨价了,是“万物皆贵”,所以米价上涨是货币购买力下降,与灾荒无关.这些对粮价、货币和救灾关系的认识充满矛盾和混乱,只能在实践中去纠正了.
沉重代价
到汉桓帝永兴年间发生大规模灾荒之时,国家财政已经很困难了.开始于汉顺帝时期的平羌乱之战已经花费了80多亿,现在段又提出54亿的新预算.正是在这样的背景下,朝廷又一次面临灾荒的袭击,本来开仓放粮,就一切大吉,但是连年灾荒,府库已经紧张,所以希望能有更巧妙的方式化解.这时有人上奏,提出铸造大面值的铜钱,认为人民饥荒,根源是粮价太高,是因为钱少了,如果钱多了,粮食价格就下来了,老百姓就买得起粮食,饥荒就自然解决了.当时粮价已经涨到每石150钱以上,而汉代粮食的平均价格是每石15钱左右.
汉桓帝得到这个建议,很高兴,马上下诏给群臣讨论.这时宗室刘陶提出反对意见,认为“当今之忧,不在货币,而在民饥.受灾以来,粮食尽入蝗虫之口,百姓所急者是朝夕之餐,与货币有什么相干.现在即使把沙砾都化为黄金,瓦石都变为宝玉,也解决不了百姓对食物的急需啊.如果民众无所食,愤然而起,愁怨之民,相应云集,危及国家,就是铸再多的钱,何能有救!”汉桓帝虽停止铸造大钱,但是还是增铸了货币,并开始铸造铁钱,二枚当一铜钱,发行了省陌钱.
到中平年间,粮价涨到1石700钱,饥荒不仅没能缓解,反倒更严重了,大量的灾民出外求生,成为流民.流民聚在一起,多次发生民变,起义队伍最喜欢攻打的就是各地的粮仓.其中规模最大的是黄巾起义,40万人一天之内在各地同时举义,使全国陷入混乱.但灾情还是没有缓解,接下来水旱、蝗灾、螟灾、大疫,接连不断,汉献帝赶紧加大铸钱力度,还把洛阳和长安的铜人、钟、飞镰、铜马都熔了来铸钱.秦始皇统一天下后“收天下兵,聚之咸阳,销以为钟金人十二,重各千石,置廷宫中”,本意是收缴天下兵器,消灭社会不安的隐患,他没有想到这些兵器最后化成数以亿计的铜钱,成为另一种兵器.米价一下腾升到每石几万钱,长安城更涨到每石50万钱,让人瞠目结舌的程度.这是什么概念,汉代的1石,大概是今天的30公斤左右,也就是买30公斤的粮食需要1千多斤的铜.当时洛阳童谣称：“虽有千黄金,无如我斗粟,斗粟自可饱,千金何所值?”江淮间童谣称：“太岳如市,人死如林；持金易粟,贵于黄金.”正如我们知道的那样,两汉四百年江山在此时断送,中国陷入了长达400年的战乱之中,货币经济极度萎缩,粮食和布帛一度担负起货币的职能,直到唐代从新统一,创造出大唐盛世,还始终是“钱帛兼行”.我们以前过多关注政治和社会层面,往往忽视货币政策的作用,其推波助澜绝对不容忽视.
人们希冀对经济规律的掌握,发挥好财政政策,稳定物价,实现救济灾民的目标.但经济规律的掌握并不容易,虽说中国很早就从实践中掌握了了供需定律与价格的关系,并用“物多则贱,寡则贵”,“物以稀为贵”做了简明清晰的表述,但在运用中还是要反复摸索.无独有偶,在英国财政史上也有一个相似的故事,1845年爱尔兰发生大规模的饥荒,当时英国财政部组织运去很多粮食,低价抛售粮食,平抑当地粮食价格.但再便宜的粮食灾民也无力购买,这次灾荒使爱尔兰人口锐减了200万,几乎减少了1/4,180万人逃离家乡,出外逃荒.
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人类对理论的探讨,总是在实践中艰难前行,不断总结错误,积累经验.必须充分认识价格与货币,与实物之间的关系,而实物量是最关键的.此后两千年,一直到清末,中国始终谨慎维持着常平仓制度,美国从二十世纪三十年代起就将之引入了罗斯福新政,直到今天,它仍然是美国政府农业政策的理论基础,还为它起了洋名字“Ever-normal Granary”.
（作者供职于财政部财政科学研究所）
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