金融机构抵押物委托评估机制改革

一、引言
抵押贷款是最常见的融资模式,在金融机构贷款中占有相当大比例,抵押物系借款人第二还款来源,在信用体制尚未健全的情况下更显重要,抵押物的变现能力直接关乎金融信贷资金安全.因信贷风险有潜伏性、抵押物变现有滞后性,商业银行创设合理机制防患信贷风险、保障估价机构执业质量显得十分必要.如对庞大金融机器上抵押物评估这颗小小“螺丝钉”不重视,抵押物价值被持续地高估,将加速制造金融泡沫,则难保金融机器这个庞然大物不会因“螺丝钉”松脱出现状况,甚至引发金融危机,危及国民经济的运行.上世纪80年代末的日本泡沫经济、1997年泰国开始的东南亚“金融危机”及早两年美国引发的次贷风暴,无不与抵押物价值持续高估密切相关,可谓“千里长堤溃于蚁穴”.

抵押物评估质量与评估委托制度密切相关.当前,绝大部分金融机构现行的委托评估制度是由金融机构选定一批评估机构名单,由借款人作为唯一委托人从中选择评估机构,评估费用由借款人承担.这种委托评估方式已不符合市场运行规律,形成了“劣币驱逐良币”的效应.借款人往往选择估值最高、收费最低的评估机构为其服务,由于借款人拥有最终对委托评估机构的选择权和承担支付评估费用的义务,客观上使评估机构的独立性大大降低.此外由于金融机构信贷前台部门直接面临同业竞争与营销压力,急欲做成贷款业务,获得绩效报酬,在一定程度上使得信贷前台部门与借款人保持同一立场.因此,当前的金融机构信贷业务中的委托评估制度,很难保障评估机构独立、客观、公正执业,甚至成为金融风险重大隐患.

二、抵押评估活动中相关各方当事人的利益关系分析
抵押评估活动涉及三个主要的利益关系当事人,抵押人(借款人)、抵押权人(金融机构)、估价机构.抵押评估委托关系也有三个民事主体,委托人(通常是客户)、受托人(估价机构)和有利益冲突关系的第三人(通常是金融机构).
㈠金融机构与借款人的利益关系

金融机构与借款人之间基于借款合同形成资金借贷关系,并通过抵押物价值评估、抵押物登记等措施进一步保障确认.金融机构在落实信贷条件后按借款合同的约定发放贷款,借款人根据借款合同的约定按时足额归还贷款本息,这是借贷双方依法、依约定形成的权利与义务.

《商业银行法》规定:“商业银行贷款,借款人应当提供担保.商业银行应当对保证人的偿还能力,抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查”.金融机构为防范抵押贷款风险,有效行使抵押权,在信贷发放的前期调查期间对抵押物进行价值评估,综合权衡各方面因素后,选择以合适的方式和抵押率发放贷款,抵押物成为借款人逾期不能归还贷款的第二还款来源.

结合实践,从信贷风险形成原因上看,贷款风险可以分为主观风险和客观风险.主观风险表现为借款人在借款之初就做好了不还贷款的准备,或者在贷款之后尚具备还款能力的情况下故意违约,具有明显的骗贷或赖账的特征.而客观风险则是指在借款之后,借款人由于经营失败,以及不可抗力如地震、战争及严重经济危机等原因,导致无力支付到期贷款本息.深入研究风险类别,对于抵押贷款的评估和金融机构的贷款管理都是极其重要的.

客观风险是所有种类的贷款都要面对和防范的风险,因借款人恶意违约而产生的主观风险则可以通过设置贷款抵押加以防范.在设置了抵押权的情况下,如果借款人欲违约逃债,他就必须在贷款本息和放弃抵押物所付出的代价之间进行权衡.如果违约成本大于违约收益,借款人就不会选择违约,金融机构的贷款安全就有了保证.因此,金融机构要做的工作,就是站在借款人的角度,用借款人的价值观去估计违约行为的得与失,从而得出合理的结论,找出相应的对策.借款人是否会违约,关键要看两点:一是企业是否能持续经营,有持续、稳定、足够的现金流和良好的信誉,二是在前款成立的情况下,抵押物对借款人的价值与贷款本息的对比.若贷款本息远高于抵押资产对于借款人的价值,在不考虑信誉损失等因素的情况下,违约就成了借款人的理性选择.从这个角度看,企业是否违约与抵押资产的处置收入是没有关系的.所以,作为贷款银行,单从拍卖能否补偿损失角度来判断是否适合抵押和发放贷款是不科学的.

在金融实践中,需严防借款人为恶意套取信贷资金的情况出现,尤其在由客户单独委托抵押评估的现行机制下,难以遏制恶意借款人串通评估机构的评估人员大幅抬高抵押物的估价,转嫁风险给金融机构的行为.实践经验表明,以长期闲置的、非正常管理与使用的资产作抵押物风险更大,评估更需慎重.

㈡金融机构和估价机构的利益关系

金融机构和估价机构基于抵押物评估业务资源而形成实质性的利益关系,金融机构是估价报告的最终使用者,也是由抵押人(借款人)委托评估中的有直接利益关系的第三人,其性质决定了金融机构有权要求抵押人选择其指定估价机构,并有监督抵押估价执业行为、活动和对估价报告提出异议的权利.如果因抵押估价报告失实而给金融机构造成损失,估价机构则应承担相应责任.但一方面由于目前绝大部分金融机构没有成为抵押评估业务的委托方,而由抵押人(借款人)单独委托,根据“谁委托、谁付费、为谁负责(有利)”的原则,金融机构实质上处于非常不利的法律地位,真正出现风险时能否将负有责任的估价机构列为被告,通过法律途径追究其责任仍存在较大的不确定,另一方面,抵押估价报告本身的有效期最长为一年,而发生的金融资产损失往往在一年或若干年之后,且市场环境变幻莫测,如非恶意出具虚假报告或结果严重失实,估价机构的责任往往很难追究.真正出现风险后,金融机构手中唯一有效的武器是淘汰该负有责任的估价机构,很多估价机构正是看到这一点,在具体执行的估价个案中往往选择放弃职业道德和执业准则,忽视金融风险,刻意迎合抵押人利益,从而实现眼前利益的最大化.
从估价机构角度看,由于评估资源相对稀缺、评估业务竞争日益激烈,而各级资质的估价机构在执业上没有本质区别,也不存在高级别资质的估价结果可以否定低级别资质的估价结果的情况,部分估价机构为了眼前利益而弃职业道德于不顾,恶性压价竞争,刻意迎合基层信贷客户经理和借款人,靠关系而非以机构的信誉、扎实的基础数据、市场调查和报告质量获得业务,而花费主要精力疏通与金融机构的关系,并以特有的“服务效率”和“报告质量”来迎合金融机构和借款人的需求,如压低评估收费、偷工减料、简化评估程序,报告“立等可取”,违背估价准则,倒推估价结果、“小马拉大车、拉不动也硬拉”等等不正常现象.

从金融机构角度看,由于同业竞争及现行绩效考核体制等原因,导致基层信贷客户经理忽略信贷风险、过分向客户(尤其是他们认为的“优质客户”)倾斜,甚至出现不惜越位干预估价结果和收费的情况,先放款后评估,以完善贷款手续,或要求估价结果与贷款金额相“匹配”,以应付金融检查等情形亦屡见不鲜.中介机构入围以后,基层行对估价机构的选择也不以估价机构的资信和报告质量、服务水平作为衡量标准,而是看社会关系、看是否有收费分成、看是否“听话”等等作为标准,给后台的风险控制管理造成了不可估量的工作难度.

㈢借款人和估价机构的利益关系

现行机制下,借款人和估价机构基于抵押委托估价合同而形成一种有偿的委托评估服务的民事法律关系.借款人常作为抵押估价的委托人和评估费用的实际承担者,其根本目是借助抵押评估获取期望得到的贷款.由于贷款程序的要求,尽管估价机构的评估行为对贷款金额不起决定作用,但借款人最关注的还是抵押评估价值和评估费用的多少.

随着信贷制度的完善,金融机构对信用贷款的控制日益严格,抵押贷款已成为借款人重要的融资渠道,对大部分客户而言甚至是唯一渠道.但由于特定借款人的借款行为不经常发生,往往难以像金融机构一样与估价机构形成稳定的、长期的合作关系.

借款人为达到融资目的并降低融资成本,往往就估价作业时间、估价结果和评估收费等向估价机构提出要求.估价机构则通过对评估风险和收益权衡后,决定是否接受委托.当然,不排除个别估价机构在利益的驱动下,把“即使我不做,别人也会做”当作抛弃职业道德的借口刻意迎合借款人的需求.
现行抵押评估业务委托机制下,借款人通常从自身利益角度出发,凭借单次、唯一的委托人的优势地位,不计后果地(尤其是恶意套取信贷资金者)最大限度地利用估价机构和金融机构的同业竞争,充分发挥其对估价结果与收费的影响力,甚至不惜利用基层信贷客户经理,同时选择多家估价机构做预评估报告(因评估市场竞争激烈,通常做预评估是不付费的),从而选择估价最高、收费最低对其最有利的估价机构.

三、金融机构委托评估设置抵押的根本目的是评估借款人的违约成本
借款人和金融机构是估价结果的直接使用者.金融机构使用评估报告是为了进行抵押贷款决策,其设置贷款抵押的根本目的,就是确保金融资金安全,当借款人违约时通过处置抵押物,保证担保债权不受或少受损失,当然这不可能是绝对安全.“要保证绝对安全”的观点显然不适应当代融资市场新形势,与现代金融与风险资产管理等要求格格不入的.现代金融管理强调从整体和全局出发,在风险可控、资金相对安全的前提下,实现经营利润的最大化.因此金融机构风险管理的目标是将贷款违约控制为可以接受的小概率而非零概率事件.银行经营的目标是实现利润的最大化而非资金的百分之百绝对安全(也不可能做到).当前的评估业界和银行业界,要求第二还款来源确保绝对安全的错误观点仍有很大的市场,特别是金融机构资产保全部门在面对具体的贷款损失时反映尤为突出,对此应形成正确的风险控制观念.

作为金融机构,盈利性、安全性、流动性是整体考虑的.一般而言,安全性是发放贷款时需考虑的首要因素.为了控制违约风险,金融机构普遍采用抵押的方式来保证债权的安全.债务人不履行债务时,抵押权人有权依法取得和处置抵押物优先受偿.从理论上,抵押贷款方式以抵押物代偿为条件,比单纯把借款人的偿还能力作为唯一来源的信用贷款方式多了一道保障屏障.当借款人的偿债能力不足无法足额归还贷款履约时,金融机构可通过处置抵押物获得补偿,显然,这种补偿是仅仅是一种补充和辅助,而不是主要的和唯一的,这也是抵押物作为第二还款来源的本义.

通过分析不难发现,金融机构设置抵押权的根本目的不是为了在借款人违约时通过处置抵押物来收回贷款本息,确保银行资金的绝对安全,而是为了保证贷款资金的整体相对的安全,最终实现信贷资金的最优配置,实现经营利润的最大化.这个目的决定了银行风险控制的重要措施是对借款人到期贷款本息和违约成本进行比较和判断,借力估价机构评估抵押物价值,也就是从专业层面评估借款人的违约成本.这个评估目的从本质上规定了贷款抵押物评估应当采用的价值类型的内涵实质上是借款人的违约成本,即抵押物在持续和正常使用前提下对于借款人的效用和价值.

当然,抵押物评估报告属于咨询性报告(而非鉴证性报告),根据相关行业评估准则的规定,估价报告只是其中的一个咨询依据,是金融机构进行信贷决策的众多依据之一,是否贷款、贷多少、贷多长则是金融机构进行具体贷款决策的内容.金融机构在进行贷款决策时应综合考虑政治经济环境、借款人资信状况、资金需求、盈利能力及抵押物评估结论等诸多因素影响,在做好包括不可抗力因素预测与防范、借款人信用与经营状况评估工作的基础上,参考抵押物估价结果制定贷款决策,通过加强贷款的全过程管理,必然会极大地提高贷款决策的科学性,降低金融风险,提高经营效益.

四、抵押评估委托合同之民事法律关系分析
抵押评估委托合同存在三个民事法律关系主体,即委托人(根据目前委托机制通常是客户)、受托人(估价机构)和有利害关系的第三人(金融机构).探究抵押评估委托关系的形成,其实质是抵押双方当事人就如何在抵押物上设定抵押权问题借助受托估价机构的估价服务,并由其提供可观、公众的估价结果即专业参考意见,而形成的一种广义上的代理关系,受托人所作出的估价结论通常由抵押双方当事人直接承受,而抵押人(借款人)、抵押权人(金融机构)则是抵押交易行为的真正参与者和利害关系人,而金融机构是估价报告的最终使用者.

就抵押估价活动而言,受托人是名义上的执行者,委托人和第三人是实际的抵押交易者,是通过委托关系所得利益的真正享有者,委托事务的真正利害关系人.但由于专业能力与信息技术所限,实际交易者无法公平合理地确认抵押物价值,而必须通过受托人的间接参与方能完成抵押交易.如何理解从抵押评估委托关系上理解合同法规定的“未披露第三人代理中委托人的介入权和第三人的选择权”制度呢

首先,根据经济学原理,人们维护某种利益的主动程度是和自己与该利益的关联程度成正比的.因此,最积极的利益捍卫者就是利益享有者自身.相反,受托人在处理与自己的利益无关或关系不大的事务时,有可能产生懈怠,甚至会为一己私利而侵犯委托人、第三人的利益.同时,由于受托人直接从事估价活动,其掌握的信息明显比不直接介入估价的委托人、第三人多,由此产生信息不对称.这就使得委托人、第三人难以有效地监督受托人,客观上为受托人的懈怠和肆意妄为提供了可能.

其次,试分析――谁是通过抵押评估委托代理关系获得的利益的真正享有者抵押评估委托合同形成的代理关系牵涉到三方当事人:委托人、受托人和第三人.从《合同法》“委托合同”之相关规定来看,受托人处于相对超脱的地位.法律只要求受托人忠诚、审慎地办理委托人事务.除此之外,受托人没有其他的责任.因此,如果委托合同或受托人与第三人订立的合同非因受托人原因不能正常履行的,受托人不会受到损失,受损的只能是委托人或第三人.委托人和第三人才是通过代理关系所得利益的真正享有者,委托代理事务的真正利害关系人.正基于此,《合同法》规定了委托人的介入权和第三人的选择权,以便于真正的利益关系人能直接维护自己的利益.

再次,由于抵押委托合同关系,尤其是专业服务领域的特殊性,赋予了受托人即估价机构举足轻重的地位,对抵押交易的成败起着更为重要的作用,其代理所形成的关系,实际上是三方当事人“委托人、受托人、第三人”构成的相互联系而又各自独立的两个法律关系的综合体.这两个
法律关系,一是委托人和受托人之间的委托法律关系,二是受托人和第三人之间的其他法律关系,受托人是这两个法律关系的“联接点”.由于抵押估价活动的专业性和独立性,抵押评估结果由受托人、第三人直接承受,委托人、第三人不能自动介入.权利和义务当具有对应性,只有权利义务相互对应平衡,才不会导致权利的滥用.然而,对抵押交易成败的重大影响和对在抵押交易中的超脱地位集于受托人一身,由此产生了极大的不和谐,依照代理成本理论,客观上不能指望受托人如办理自己事务那样来办理委托人事务,也不能排除受托人采取与实际抵押交易的借款人一方恶意串通,甚至利用自己的信息优势,以欺瞒实际抵押交易双方的方式,以实际抵押交易另一方乃至双方的利益受损为代价牟取私利的情形发生.
最后,那么该如何减少乃至消除这种不必要的代理成本,进而更有效地维护正常金融秩序呢

一个方案是,加强对受托人的监督,以促使受托人诚实、审慎地履行自己的职责.但这一方案有以下缺陷:其一,由于实际情况是错综复杂、瞬息万变的,需要抵押交易人根据抵押市场情况的变化,适时变动自己的预想.这样,诚实和审慎与否不可能泾渭分明,在两者之间存在着难以界定的“灰色地带”.其二,监督的具体方式有两种:亲自监督受托人和依赖他人监督受托人.比较两种监督方式,亲自监督受托人的方式自然最为理想.然而由于直接介入抵押评估全程的是受托人,实际抵押交易人仅仅分别介入了抵押评估过程的一部分,监督者所掌握的交易信息未必比被监督者为多,且监督者的信息获取能力未必比被监督者强.如果监督者的信息获取能力和所掌握信息的质与量都不能超过被监督者,那么监督也就成了一句空话.因此,在很多情形下,委托人、第三人不得不依赖行业监督受托人.

另一方案是,金融机构在必要的时候直接介入抵押评估的全过程,这种介入的结果是:代替了受托人,受托人相应地不再充当“联接点”的角色.两个相互独立而又相互联系的法律关系相应地简化为一个法律关系.在这一法律关系中,利益是由其享有者直接捍卫的,因而这种捍卫是最积极、最有效的.由于委托法律关系相应地不再存在,所以也就不存在代理成本的问题了.

五、相关结论
显然,本文第四部分根据法理分析推理得出的两种方案不是最理想的解决方案和出路.理想的解决方案是,金融机构全面、彻底地改革抵押评估委托机制,由处于不利地位的、遮掩于幕后“第三人”直接走向委托合同的前台,充当“委托人”,从而有效降低风险管理成本,从根本上切实而有效地增强受托人责任,进而从源头消除信贷评估管理风险,维护自身利益.

在此建议,将由金融机构直接进行抵押评估委托的制度设计纳入金融机构风险管理体系,与金融机构的风险管理体系相结合,将其视为金融机构风险管理的一个重要部分.笔者充分注意到,建设部、央行、银监会于2006年1月13日联合发出《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》,明确指出,“房地产抵押估价原则上由商业银行委托,但商业银行与借款人另有约定的,从其约定.估价费用由委托人承担.”通知规定的两种委托方式,一是“原则上由商业银行委托”,二是“另有约定的,从其约定”.前者体现了原则性与前瞻性,标明了委托机制的发展方向,后者体现了现实性与适度灵活性,具有一定的过渡意义.该通知反映监管高层已充分关注到改革抵押委托机制的重要性与紧迫性,是一个显著的制度进步.

从法理和制度层面看,选择、委托评估机构的权利必须要由金融机构来行使.金融机构是抵押评估服务的实际需求方,是评估报告的最终使用人,遵循市场规律谁受益谁支付费用的原则,评估费最好由金融机构来承担.此外,由于信贷前台业务部门的绩效和抵押物价值相关性太大,必须回避,不应当作为银行行使选择权、委托权的具体承办部门,风控部门、授信管理或资产保全部门作为商业银行的信贷后台部门,对信贷风险发挥着踩刹车的作用,其业绩和贷款抵押物评估价值的公允合理成正相关关系,相比信贷前台部门也更适宜行使评估委托的具体承办和支付评估费等工作.

六、几点配套建议
㈠金融机构应当建立完善、健全的抵押评估管理制度,通过内控制度减少贷款风险.金融机构应当将评估、尤其是评估委托,视为信贷审核过程中一个重要的环节,并确保其独立性、有效性.

㈡重点强化抵押评估业务的独立性,不仅要采取有效措施确保评估人员和评估机构的独立性,也要明确前台客户经理等干扰估价行为应承担的责任,保证银行内部机构在评估业务委托、审核环节的独立性.

㈢在与借款人签署相关信贷文件时,增加借款人承诺不干预抵押评估、按规定支付中间业务费(可考虑转由金融机构后台管理部门支付评估费)、授权同意由金融机构委托(至少是共同委托)条款,从而有效制衡其在同业竞争条件下的对评估结果的影响力.

㈣规范抵押评估委托程序,金融机构对估价机构应公正、公开地进行选定,较大业务不妨采用招标或摇号等方式公开、公平委托估价机构,避免出现估价机构不正当竞争现象.
㈤金融监管及其他相关管理部门应加大对抵押评估业务的管理力度,通过制度法规或部门规章的形式,对抵押评估业务的相关政策性问题给予指导和明确.

综上所述,我国当前的商业银行信贷资产已潜藏一定的制度性、系统性风险因素,尤其是现行的抵押物委托评估制度存在显著的制度缺陷,构成隐性信贷泡沫风险,看似不起眼的制度缺陷,时刻在放大金融机构信贷资产的风险因素,甚至最终可能酿成金融危机.在此呼吁有识之士充分认识该问题的紧迫性与必要性,及时改革抵押物委托评估机制,完善有关配套制度,切实维护信贷资产安全,防患未然.

(作者单位:长沙银行湖南国地信之源房地产评估事务所)