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【摘 要 】我国新型城镇化进程中,除了要继续保持一定力度的基础设施投资以外,还需在公共服务方面弥补缺口,实现基本公共服务对进城农民的全覆盖以及公共服务的均等化,资金量需求量非常庞大.本文分析了我国新型城镇化建设中金融支持不足的具体表现和成因,并从制定促进城镇化建设融资策略、改革完善支持城镇化的现有金融体制等方面阐述了支持城镇化建设的相关对策建议.
【关 键 词 】城镇化 金融支持 融资策略 金融体制
城镇化可以有效促进资源、人口集聚,解决我国经济由非均衡向均衡发展的转变,有效促进统筹城乡发展,是扩大内需、改变经济增长、主要依靠外需和投资的格局、构建“内需主导、消费支撑”发展模式的重要支点.城镇化建设资金需求量巨大,而同时城镇化过程中的很多项目具有公共产品特征,金融企业的逐利性特点和城镇化建设的社会性特点在短期内存在矛盾,城镇化建设中金融支持不够,严重制约了城镇化建设的进程.
一、我国新型城镇化建设中金融支持不足的表现
新型城镇化建设中的资金需求主要分为农民市民化的社会公共服务需求、基础设施投资需求、保障房投资需求以及以往城镇化建设过程中的贷款利息支付需求等四大类需求,在未来的新型城镇化进程中,除了要继续保持一定力度的基础设施投资外,政府还需在公共服务方面弥补资金缺口,实现公共服务对进城农民的全覆盖以及公共服务的均等化,所需要的资金量非常庞大.金融应在城镇化发展中发挥“输血”和“造血”的重要功能,充分满足新型城镇化建设过程中的资金需求.然而目前我国新型城镇化建设中存在比较严重的金融支持不足问题,具体表现为：
(一)现有融资格局难以有效匹配城镇化建设资金供求双方的需要
目前我国金融市场资金总量非常可观,但在投融资体制框架内,城镇化建设资金供需双方的资金调配需求并没有得到有效匹配.
首先,地方融资平台因被广泛认为风险偏高,正受到监管部门的严格控制；第二,我国法律禁止发行市政债,我国地方政府发行城投债的平均利率在2012年高于7%,超过了国际公认的安全标准,地方政府通过城投债的方式从债券市场获得资金的空间正被压缩；第三,现有城镇化建设的投融资体制长期忽视民间资本的重要作用,甚至对民间资本进入城镇化建设领域设置了很多障碍与歧视性条件,投资渠道狭窄与经营环境恶化大大抑制了民间资本投资城镇化建设的热情,大量民间资本游离于城镇化建设之外,形成了社会资源的巨大浪费.
(二)城镇化建设资金来源单一加剧了政府财政负担
城镇化的本质在于社会性,即城镇化建设对转移农村剩余劳动力、提升内需、改善民生、拉动投资和促进经济增长有着积极的经济和社会意义,而金融业的经营主旨在于追求盈利.正是由于城镇化的社会性本质与金融业逐利性本质存在直接矛盾,我国金融业参与城镇化建设的动力明显不足.所以在过去较长时间内,我国城镇化建设的资金主要由财政负担,对财政资金的依赖性过重,城镇化建设资金来源的单一性不仅加重了财政负担,还导致城镇化建设受困于财政资源局限,缺乏可持续性.
从国际经验看,城镇化过程中财政资金的确应该作为最重要的资金来源.但目前我国现有财政能力与城镇化未来的资金需求相比,存在着巨大差距.我国很多地区的财政实力还非常薄弱,一些落后地区的财政甚至尚处于保证基本需求层面,不具备大规模投入城镇化建设的能力,而且未来很长一段时间内我国经济增长速度有可能放缓.对于地方政府来说,城镇化建设资金压力加大.所以仅仅依靠财政资金难以在短期内实现城镇化的快速推进.
(三)农村整体金融服务水平严重滞后于城镇化建设需求
首先,我国农村金融机构结构单一、网点覆盖率低.目前我国农村金融机构主要由农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社等银行构成,其他银行机构布点少,而非银行金融机构的分布就更少了,且地区间农村金融供求严重失衡,欠发达地区金融机构更少；第二,适应农村特点的金融服务和产品创新开发非常欠缺.金融机构大多倾向于开发满足城市高端客户的创新型产品,而忽视了适合于农村尤其是普通农户的金融产品的设计和供给,针对农村金融市场开展的业务基本局限于传统存贷和汇兑业务,新兴的代收代缴、票据承兑和贴现等服务相对较少,理财咨询、外汇业务等更为鲜见,农村金融服务多样性不足问题较为突出.
二、农村城镇化建设中金融支持不足的原因
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(一)金融支持城镇化的战略眼光短缺
部分金融服务部门或机构对支持城镇化战略的认识不够深入,缺乏主动和有效地运用金融杠杆引导和调控城镇化的战略,没有把推动金融业发展与城镇化战略紧密结合：（1）金融机构市场定位与城镇化战略存在矛盾.近年来,国有大型控股商业银行撤并了分布于是乡镇、县级的一些基层网点,而其他商业银行也大多为大中城市居民和企业提供服务,对于小城市、城镇和农村地区的金融支持力度不够,同时,即使原县、乡镇依然存在的金融机构,也随着信贷管理机制的调整和转变,其信贷自主权大大缩小,加大了小城镇建设的融资难度.县域金融体系缺乏完整性,金融服务弱化,不利于城镇化建设.（2）金融服务缺乏协调机制,导致竞争无序、金融资源集聚程度不够,贷款类型贷款对象趋同,市场配置和金融资源配置的机制作用受限,还带来城镇低水平重复建设投资问题,浪费了宝贵资金.（3）对与城镇化推进随之而来的金融需求变化规律认识不足.城乡一体化的过程中打破了原有的城乡二元经济机构和布局,现有的城乡二元金融格局必然随之调整,但当前对此问题的关注不够,没有深入研究金融服务需求格局的变化规律,金融支持城镇化的金融产品和服务形式方面,风险管理类金融服务明显落后于现实和未来发展需要.
(二)金融支持城镇化的供给总量不足
（1）对城镇基础设施建设的资金供给不足.作为城镇化基础的基础设施建设需要巨大的资金投入.从国际经验来看,政策性金融资金、商业性金融资金与合作性金融资金是支持城镇的三大资金来源并需要密切配合.然而从我国现实情况看,城镇基础设施建设方面的财政投入欠账太多而且普遍具备公共产品特点,这就与金融业逐利性存在矛盾.城市商业银行很少为小城镇烦人基础设施建设提供金融支持,而农村信用社向基础设施提供贷款也受到很多限制.我国原有三大政策性金融机构中业务为城市基础设施建设提供资金的只有国家开发银行.然而国家开发银行的宗旨和定位是支持国家基础产业和支柱产业等政策性项目,与城镇化也存在一定的差距,所以政策性金融在城市基础设施建设中的作用也相对有限. 另一方面对作为城镇经济增长重要推动力——中小企业的资金供给也明显缺乏.目前中小企业的资金来源多为依靠自身收益留存等内部融资,外部融资明显不足,由于缺少专门为城镇中小企业提供融资服务的中小金融机构,城镇中小企业的壮大与发展缺乏助推剂,进而严重影响城镇经济和城镇化进程,而服务于“三农”并亟需资金支持的涉农企业获得商业贷款的难度就更大了.
(三)金融支持城镇化手段单一
改革开放以来,我国金融行业不断发展,但仍然存在市场化程度不高、资本市场发展不均衡、货币和资本市场之间缺乏联动机制等问题,城镇化建设中金融资源配置效用的没有充分发挥出来,从金融业支持城镇化的方式看,传统的信贷手段和模式还是占主流.从城镇化建设的融资结构看,通过银行进行的间接融资居主导地位,直接融资比率低,城镇化进程中对金融服务的多样化需求难以得到有效满足.
(四)金融支持城镇化着力点不多
银行出于“三性”考虑,会把信贷资金投向优质客户,而对基础设施建设的资金投入上,由于资金需求量大、资金回收期长、缺少还款来源而被认为风险大、不愿放贷.同时,就算是金融部门同意对小城镇开发项目提供贷款支持,也难以找到合适的贷款主体,因为按照我国现有相关规定,乡镇政府作为一级行政组织,不能作为贷款的主体,所以即使银行有贷款投放的愿望,也难以真正把资金落实实处.另一方面,由于农村城镇缺乏完善的政府和金融机构之间的信息沟通渠道和机制,而且由于基层地方政府领导换届更迭频繁,追求政绩的冲动容易决策行为短期化,结果就是金融部门难以找到合适的贷款对象,贷款偿还保障机制也不够健全,从而导致金融支持城镇化力度减弱.
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三、加大金融支持城镇化建设的对策与建议
(一)重新审视和制定与农村城镇化建设相适应的信贷融资策略
为了充分发挥农村城镇化建设中金融的支持作用,各级政府有必要与金融部门签订有关农村城镇化建设的相关合作协议,在认真考虑当地的城镇发展规划的基础上制定融资规划,在融资过程中要尽量按项目实际需要和进度融资,防止过度融资造成的资金闲置或浪费.同时,充分利用地方政府部门的组织优势来强化信用管理以防范并化解融资风险.为了更好地适应市场的需求,金融机构有必要对现行的信贷管理体制进行深化改革,放宽贷款审批条件,简化审批手续,适当下放权力,转变原有的信贷管理权限过于集中的局面,提高办事效率,重新制定信贷政策及相应的贷款操作办法,适应城镇化需要,充分满足贷款者的需要,根据城镇化进程中不同阶段的特点安排好相应的信贷支持重点和目标.
(二)开辟多元融资渠道支持城镇化
1.积极普及农业价值链融资模式,发挥政策性银行的支持作用
首先,需要转变传统支农观念,从支持单一的种植、养殖等农业生产环节转向支持产销一体化全产业链过程,促进涉农企业向专业化发展,提升综合竞争力.其次,农业发展银行和农业银行要明确支持“三农”责任,确保服务侧重点不偏离农村,积极落实有利于农村经济的政策,提高惠农服务效率.
2.充分利用和发挥小银行优势,满足中小企业融资需求
在缓解中小企业在向大银行贷款时遭遇信贷配给困难时,可以充分发挥小银行的优势来弥补这一缺陷,小银行可以通过与中小企业保持长期密切关系,来获得各种非公开的关联信息,因而在向信息不透明的中小企业发放关系型贷款上拥有比较优势.
3.发展民营小型信货金融机构,使民间融资渠道合法化
由于城镇中小企业资金需求分散、信息隐蔽、抵押品缺乏,中小企业特别是一些小微民营企业更加倾向于选择对其控制和干预程度小的融资方式.而民间金融机构具有经营低成本、自发激励机制及风险识别、定价、风险控制等我国正规融资市场无可比拟的优势,所以民间金融机构非常适合中小企业.首先,可以允许达到标准的民间金融组织以股份制或者股份合作制的方式进行注册,使其转变为合法的民间金融机构.其次,通过金融监管机构的监督和管理,使其在运营上制度化、规范化、合法化.另外,还可以通过定期公布民间加权平均借贷利率,使民间借贷市场公开化、透明化.
(三)改革完善支持城镇化建设的现有金融体制
发挥“政策性金融”在城镇化过程中的主导作用.为顺利推进和实施具有重要战略意义的城镇化发展战略,政府应出台与之相适应相配套的政策措施,鼓励国
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各类金融机构,特别是商业银行要抓住农村城镇化建设带来的难得发展机遇,在建立健全城镇金融服务体系和功能方面寻找商机与突破.农村信用社要把工作的重点放在促进城镇经济持续健康发展、稳步增加农民收入、提高社区金融服务水平方面,加强并努力改善与农民之间互惠互利的经济利益关系；进一步研究“三农”的特殊性,帮助涉农企业搞好农产品深加工,提高农产品的附加值,大力提高农民的收入,特别是在农产品育种、储存、种植结构调整等方面要给予重点支持,缩小城乡差别、采取优惠措施促进城镇基础设施建设,在资金供应上对农村城镇第三产业、促进当地就业率提高的各类服务机构建设给予政策性支持,增强农村城镇发展潜力.
努力降低市场准入门槛,鼓励创建和发展中小金融机构,设立专营中小企业信贷的中小微型金融机构,为民间资本顺利进入金融机构扫清障碍.充分发挥农村合作金融组织熟悉当地农业经济现状的优势,鼓励它们与城镇中小企业结为紧密的银企合作关系,并以此为基础尝试建立小额贷款公司、担保公司和村镇银行等专门为城镇中小企业服务的新型金融组织.
(四)改善和优化支持城镇化建设的金融资产结构
大力发展资本市场,稳步扩大证券化融资的份额,尽快改变目前资本市场结构中间接融资比重偏大的局面.可以借鉴国外城镇化建设的融资经验,在经济发展水平较高的地区尝试实行和探索以基础设施为标的的资产证券化融资模式.而且从世界各国城市化的实践经验来看,为了解决城镇化建设中资金不足问题,发行市政建设债券是一种非常有效、较为普遍的方法.发行市政建设债券后,债权人可以较为有效的约束与监督政府行为,从而促使地方政府的行为更具理性和稳定性,而且从长远来看,创建和发展市政建设债券市场也是城镇化过程中必需的金融基础要素,可以成分资本市场未来发展的潜在方向. 金融机构要不断提高金融创新力度,及时推出个性化金融服务产品.银行、证券、保险、投资基金行业之间加强紧密合作,满足客户多方面的金融需求.在做精、做好传统金融服务业务的基础上,努力拓展证券资金结算、投资银行业务、股票质押贷款、财务顾问、资产管理以及代收保险费等新型金融服务产品和领域,不断满足农村城镇化进程中农民日益增长的对金融服务的多样化要求.
(五)完善城镇化金融扶持政策
随着我国经济结构的不断升级调整,劳动密集型企业占比降低,对技术水平要求较低的就业岗位越来越少,失地农民在城镇的就业机会大大减少、难度变大.处于城乡结合地区的失地农民,因为所处地区的信息、工业、商贸、服务以及交通等条件较为发达,所以鼓励这些地区失地农民充分发挥特长就近创业,将是实现有效再就业的基本途径.但从现有的金融政策看,农民一旦失地,进入城镇以后,却面对非常尴尬的局面：因为不具城镇户籍,既不属于城镇下岗职工小额贷款的帮扶范围,有因为无地可耕可用,所以也不适用小额农户信用贷款的优惠政策,从银行获得优惠利率贷款的机会更是渺茫.由于得不到各类信贷资金的支持,在一定程度上已严重影响了失地农民自主创业的积极性,不仅不利于城镇化推进,也为社会稳定埋下隐患.政府部门应参照下岗职工小额贷款的管理模式,及时出台专门针对失地农民的优惠贷款政策,为他们自主创业提供保证.
参考文献
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