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内容提要：建设上海国际金融中心是一项国家战略,需要国家和地方的政策和法制协调.在法制建设上,目前上海市已经展开地方立法.借鉴国际经验,为推进我国上海国际金融中心建设,有必要以全国性立法的形式颁布纲领性、框架性法律,上海市人大或政府再进行相关的立法,具体实施相关监管措施、鼓励措施、限制措施等.建设上海国际金融中心需要相应的法律政策支持,我国的相关金融立法也有必要进行制度创新.
关 键 词 ：国际金融中心国家战略法制建设
中图分类号：F830.49 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2009)06-029-04
一、引言
建设上海国际金融中心是一项国家战略,不仅需要上海各界人士的关注和支持,还需要全国人民的关注和支持.十多年来,在中央政府的直接领导和大力支持下,上海市政府着力于推动金融市场建设,着力于推动基础设施,法制环境、信用环境的建设,不断改进服务环境,大力聚集金融机构和金融人才,国际金融中心的建设取得了显著的进展.在新的世界经济、金融背景和进一步推动国内金融改革开放和稳定发展的形势下,上海国际金融中心的建设面临着新的机遇和挑战.经过各方面的努力,上海国际金融中心建设一定能在“服务全国,服务国民经济发展”中进一步加快进程.
国际上著名的大都市无一不是金融中心,上海要跻身世界级大都市之列,必须早日建成国际金融中心.上海国际金融中心的建设,离不开金融法制的作用.中国人民银行副行长吴晓灵表示,根据我国经济发展趋势,我们需要一个以中国的实体经济为支撑的国际金融中心,而上海具备建设国际金融中心的有利条件,目前的重点在于制度创新.目前国际金融中心建设的重点应该放在解决体制难点和创造良好的环境上,而这两个问题的解决都必须立足于制度创新.要促进基础设施与国际的接轨,包括中介机构的数量和服务水平,监管水平、法律环境,信用环境及人力资源管理各方面的接轨.
努力把上海发展成为国际金融中心,是一项系统性的国家战略,需要中央与上海政府的政策协调、上海与其他地方政府的竞争与合作,政府和金融机构的多赢性配合等,也是我国实现金融深化与金融现代化,摆脱金融弱势形象的必由之路.在这项系统性工程中,政府如何进行适度干预和监管,如何加快金融中心法制建设,如何依法监管起到关键作用.
面对国际金融动荡使上海国际金融中心建设的客观环境发生了变化.但是,2008年9月22日,上海市委常委,副市长屠光绍在出席“上海金融系统迎世博会600天行动计划动员大会”时表示,不论次贷危机发展到怎样的程度,上海加快国际金融中心建设的进程都不会改变.屠光绍还着重强调了加快国际金融中心建设的”目标不变、决心不变,基本建设方式不变”等三个不变.1可见,上海建设国际金融中心是政府下定决心的大事,学界也应加强研究.2009年3月25日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过了关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见,到2020年,将上海基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心.上海国际金融中心的建设正式成为国家战略.
国际金融中心建设先得加强法律制度等软环境的建设,这也是西方金融中心建设的经验.国外学者历来重视对金融中心建设中的监管环境和法制环境的研究.例如,早在2005年,马义德(Mark Yeandle)等人发布了一个关于伦敦作为全球金融中心的竞争力的报告.该报告比较了伦敦、纽约,法兰克福与巴黎四个全球的金融中心,将人力资源素质,监管环境、商务成本与商务环境,政府效率、税收优惠以及法制环境等均被纳入考核.尽管这四个城市各有长处和短处,但这些指标无疑是考核一个国际金融中心的重要变量.
二、上海国际金融中心建设的立法实践
2008年上海市将国际金融中心立法提上了日程.2008年5月28日,上海市副市长屠光绍透露,上海正为推进国际金融中心建设起草一部相关条例,抓紧形成一系列配合支持和服务国际金融中心建设的各种配套政策.2008年7月16日,市人大常委会部分组成人员就本市推进国际金融中心建设开展立法调研.市人大常委会组成人员实地察看了中国金融期货交易所和外汇交易中心,听取了中国金融期货交易所和外汇交易中心的相关情况介绍,市人大常委会考察人员表示,市人大将通过立法为本市国际金融中心建设提供制度推动力.
《上海市推进国际金融中心建设条例(草案)》(征求意见稿)(下简称“《草案》”经过多轮征求意见后定稿.《草案》共有八章35条,其中,第一章总则明确了上海国际金融中心建设的总体目标、建设原则,责任主体,二至七章分别从金融发展、资金支持、环境建设,金融安全,金融合作及组织保证等6个方面对推进国际金融中心建设做出了安排,第八章为附则.3
国际金融本科论文的写作方法
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2009年1月8日,从上海市人大财经委组织召开的上海市促进国际金融中心建设立法初审座谈会上传出消息,市政府提交市人大常委会关于提请审议《草案》的议案,已按照法定程序启动初审工作.2009年2月,条例(草案)提请市人大常委会会议审议.
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《草案》提出了上海国际金融中心的“市场化,国际化,法制化”建设原则.
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三、关于上海国际金融中心法制建设的思考
(一)是否需要特别立法
2007年全国“两会”期间,来自上海的全国人大代表提出,能否制定《上海国际金融中心特别法》为建设上海国际金融中心提供特别的立法支持.该建议呼吁“上海金融中心应该享有部分行政许可权,央行等几大金融监管机构应根据法律授权,将其部分行政许可权授予其上海派出机构.”上海国际金融中心建设是否需要特别立法引起了专家学者的争议.
国务院发展研究中心研究员、上海市人大代表朱荣林就是上海国际金融中心特别立法的支持者,他认为“如果全国人大考虑赋予上海实施建设国际金融中心特别立法的权利,则意味上海今后会享有诸多特权”；反对上海国际金融中心特别立法的代表人物有中国人民银行上海总部研究员朱德林,他认为“从中央政府角度来考虑,专门为上海特定行业立法,是非常困难的,在实际操作中可行性不大”.4应该说,上海国际金融中心的建设肯定需要法制建设的支撑,但相关立法在何档次是一个值得思考的问题.
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在我国的法律体系中,全国人大及其常委会享有立法权, 它们制定的“法律”才是狭义上的“法律”；国务院享有行政立法权.可以制定行政法规,在全国范围内适用；地方人大及其常委会享有制定地方法规的地方立法权；国务院各部分和地方政府可以制定行政规章和地方政府规章.上海市人大就建设国际金融中心制定地方法规,上海市人民政府就国际金融中心建设制定地方政府规章,这都是在传统的立法权限范围之内,不需要立法体制制度上的创新,不值得争议.比如《上海市推进国际金融中心建设条例》作为地方法规就在上海市的立法权限范围之内.
关键的问题是：全国人大及其常委会能否通过专门立法,从全国性法律层面为上海国际金融中心建设保驾护航,或者,全国人大及其常委会能够授权上海市人大进行国际金融中心专门立法全国人大有授权国务院立法的先例,比如《证券法》中很多细节问题就授权国务院进一步立法.本文认为,在制度设计上,全国人大可以制定国家法律推进上海国际金融中心建设,当然这个国家法律可以只是纲领性、框架性的,然后授权上海市人大进行具体立法.通过全国人大常委会的立法,在全国性法律层面上为上海国际金融中心建设提供支撑,必将大力促进上海国际金融中心的建设.
(二)国外新兴国际金融中心的法制建设经验
许多国家或地区国际金融中心发展的历史经验表明,国际金融中心建设离不开一个健康的法治环境.国际金融中心的建设大致可以分为两类：诱致性变迁和强制性变迁.纽约,伦敦,东京、新加坡以及我国香港地区的金融法治建设最初是属于诱致性变迁,主要是依靠市场的自身发展而建立,市场有了一定程度发展后,上述国家或地区制定相关的法律以适应市场发展的需要,也就是通常所称的“发展――规范――发展”路径.而上海国际金融中心的法治发展,在较大程度上属于强制性变迁,即在国家既有的金融法律制度框架下谋求自身发展,这也符合我国改革的一般路径.
中国提出建设的上海国际金融中心是一个全球视野下的新兴国际金融中心.我国学术界对美国,欧洲国家的金融法制建设研究已颇具规模,但对起步阶段的其他新兴国际金融中心的法制建设却极少关注.在全球范围内,新兴国际金融中心的建设值得关注的是“迪拜国际金融中心”.上海金融考察团曾先后到访了孟买和迪拜.一位考察团成员在上海“两会”上感叹“它们很多优势我们无法比拟.”相对于陆家嘴地区,孟买划出一块大得多的金融特区,“人家那么大手笔,让我们大开眼界.”上述人士称.
实际上.除了划出金融特区的物质性支撑外,迪拜国际金融中心的法制建设也颇具创举.迪拜国际金融中心就是制定特别立法的.为了建设迪拜国际金融中心,他们修改了《阿拉伯联合酋长国宪法》(united Arab Emirates Constltutional Law),当然这一点主要是因为迪拜处于阿拉伯联合酋长国这种联邦体系下.2004年,他们专门制定了联邦法《金融自由区法》(“Financial Free Zone Law”)6.同年,迪拜法《迪拜国际金融中心法》(Dubai Law No,9 of 2004 jn Respect of the DubaiInternational Financial Centre)通过.在这两部基本法律的基础上,迪拜国际金融中心建设还产生了一系列的配套法律,甚至在民商法律方面进行了专门适用于金融特区的专门立法,如《公司法》,《合伙企业法》,《有限责任合伙企业法》、《破产法》,《民商事法律适用法》(The Law on the Application of Civll andCommercial Laws)等.7根据这些法律,迪拜国际金融中心将有权建立自己的金融自由区,并拥有专门的法律制度.这是一个史无前例的法制改革,因为它允许迪拜国际金融中心拥有突出的独立地位.8这使迪拜国际金融中心在全球金融市场中占有独特的地位,并可以与其他国家的金融中心竞争,大大吸引了世界顶级银行及金融机构在此开展业务.这些法律出台后,很多世界最大的金融机构表达了在迪拜国际金融中心开业的兴趣,而其中四家甚至已提出了经营许可的申请.迪拜国际金融中心试图向金融机构提供透明,稳实及宽松的法制环境.
迪拜国际金融中心为了加强法制建设,还专门成立了法规局和国际金融中心法院.法规局是迪拜国际金融中心最重要的组成部分,它将独立地负责监管资产管理、银行业务,证券交易、伊斯兰金融、再保险及地区金融交易.其创立将引用于以伦敦及纽约为模版的基础法规,且其运行将采用适合甚至优于世界主要金融中心的标准.法规局将向那些以批发市场为基础且涉足于不同工业部门的蓝筹机构发照.国际金融中心法院是通过迪拜的全国性法律(Dubai Law No.12 of 2004)建立的,致力于公正地解决金融纠纷.专门成立国际金融中心法院在世界范围来看也是少见的,可谓一种创举.
迪拜展开了一系列专门立法,修改了其上一级的联邦宪法,并通过颁布联邦法律和国家法律,力图为国际金融中心建设创造公正,公平,公开的法制环境.迪拜国际金融中心能否在世界上立足,对此进行判断为时还早.但其大刀阔斧的法制建设值得我们借鉴.建设国际金融中心,有些问题单凭地方是无法解决的,有必要从全国性层面予以政策和法律上的支持.市场经济是法制经济,这种国家层次的支持如果能以法律的形式出现将更强有力.上海国际金融中心建设单凭上海市的地方立法是不够的,全国人大和国务院应该在全国性法律和全国性行政法规层次上予以合理的法制支持.
(三)小结
推进上海国际金融中心建设是我国的国家战略,需要国家和地方的协调.在法制建设上,除了目前上海市展开的《上海市推进国际金融中心建设条例》立法之外,有必要在全国性法律或全国性行政法规层次上为上海国际金融中心建设提供法律支持.全国性法律或全国性行政法规可以只是纲领性的,框架性的,然后授权上海市进行具体立法.通过全国人大常委会的立法或国务院制定全国性行政法规,在全国性法律上为上海国际金融中心建设提供支撑,必将大力促进上海国际金融中心的建设.
全国性法律的定位应该是框架性法律,是上海国际金融中心建设中关于金融市场与金融管理的基本法律,其主要内容为：第一、明确金融市场主体法律地位及其权利、义务：第二,规定市场交易规则；第三,设立金融管理机构并明确其职权；第四、规定金融管理原则和规则.事实证明,建立上海国际金融中心初始,在我国的国内金融市场体制尚不健全的情况下,及时制定并颁布适度超前的国际金融中心基本法律,不但有利于明确我国金融发展的总体目标,而且也有利于形成一级立法的完整框架,对上海国际金融中心的专项立法和地方立法予以指导和制约,有益于营造上海国际金融中心之良好的法律环境.
为促进上海国际金融中心的建立,全国性立法应该在一定程度上而赋与上海金融市场先行发展之权利.为了敦促国外投资者在我国实施投资行为及吸引国外金融机构进驻与经营放开的业务,还需出台一些鼓励性措施.
在全国性立法的基础上,上海市人大或政府再进行相关的立法,具体实施相关监管措施、鼓励措施,限制措施等.全国性法律宜具有稳定性,不宜规定得过于具体.相关专项立法或地方立法可以随市场变动而及时调整.总之,建设上海国际金融中心需要相应的法律政策支持,我国的相关金融立法也有必要进行创新.
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