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以国际潮流只须紧跟的逻辑贬斥不同观点、并作为支持自己某种主张的不二论据,已越来越缺少说服力
由于普遍认为次贷危机爆发的重要原因之一就是金融监管不力,所以,美国金融监管改革―直引人注目.2009年年底,美国众议院以微弱优势通过名为“华尔街改革与消费者保护”的金融监管改革法案,标志着奥巴马政府在推动金融监管改革方面取得里程碑式进展.预计今年将在参议院引发新的一轮争执.而2010年1月14日,奥巴马宣布向50家资产逾500亿美元的大型金融机构征收“金融危机责任费”,也引起不小的争论.及时和确切地把握这些动向,对于理解和思考国内金融监管制度的进一步完善应有启发.
围绕美国金融监管改革的评论很多,对其意在强化金融监管这一主要特点有基本共识,但对美国究竟打算如何强化监管,有关评论看上去在理解上存在一定偏差.比较想当然的一种理解是,认为这回美国终于顺应了国际潮流,即将建立统一的超级监管机构,而且担当这一重任的将是美联储.有评论甚至说,美联储将成为世界上权力最大的金融监管机构.但这些看法显然是夸大了事实.
至少从英国1997年成立“超级的”金融监管机构(即金融服务管理局：FSA,此前曾称为“Super-SIB”,即超级证券投资委员会)之后,认为这是国际潮流的观点就成型了.进而还主张国内也该顺应国际潮流,建立统一的金融监管超级机构,比如合并银监会、证监会和保监会,成立金融监管委员会.美国一直以来实行的“双线多头”为特点的金融监管制度被认为机构重叠,效率低下.而这次次贷危机中暴露出来的金融监管不力则进一步加重了对美国金融监管制度缺陷的认知.在这种认知下,推论美国金融监管改革的措施当然应该反其道而行之可以说是顺理成章,但其实这里面应该是有误会.
美联储的确被赋予超越过去作用的新角色,主要是授权它对所有可能加大金融体系系统风险和破坏金融体系稳定的金融机构加以监管,在盖特纳方案中将这些机构称为第一层金融控股公司(Tierl FHC).这是对始自巴吉特的中央银行理论的发展,权威观点―直刻意将投资银行排除在最后贷款人救助对象之外.但放松管制和金融创新之下商业银行已被投资银行拖下水.既然重新回到格拉斯一斯蒂格尔法的框架已不可能,那么只能将其最后贷款人的职能扩大到非银行金融机构.但这一“超级化”的作用,只是扩大了其作为系统风险的最高监管者权力的边界,权力的加强也以有助于这一目标的实现为限.
即便如此,美国舆论对美联储势力的加强,如同最初创设这一机构时一样,依旧不无顾虑和担心,所以,在立法过程中,不可能接受一个真正具有超级权势的金融监管机构.事实上,在美联储上面和周围已经有了掣肘或制衡美联储发挥“超级”作用的制度安排.
在美联储之上,新成立一个由财政部领导的,由各家监管机构领导作为成员的金融服务监察委员会,在对系统风险的严重性作出判断、决定危机救助方案、以及裁决不同监管机构之间的争议等方面具有决定权.此外,新法案还
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而在美联储旁边,仍有联邦级别的其它监管者,如货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、商品期货交易委员会、全国性银行监管者、全国性保险监管者,以及各州的监管者各自发挥着监管职能,所以仍是分权的结构,并未如统一监管论者期待的那样,形成一个高高在上的全能的监管机构.即使是新成立的金融服务监察委员会,虽然的确位于各家监管机构之上,但主要还是一个对国会负责的、加强了权力的监督和协调的机构.
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所以,且慢为即将出现一个超级的监管机构或者统一监管的制度安排而喝彩或忧虑,美联储的未来远非超级,“被超级”的成分更多,美国金融监管的新制度安排也并非以“统一”为特点.可以说,美国金融监管改革的这种“不彻底性”,反映了某种“美国特色”.
这种“美国特色”的具体特点表现为：一方面,与统一监管论者的期待不同,并未在危机之下完全转向政府监管全面主导,对政府势力过大导致潜在的政府失灵可能更加严重的担心,促成了一种看上去更加复杂但却也更加“精细”的制度安排：在强化政府监管作用的同时,既注意政府部门之间权力的制衡,也继续突出市场机制基础性作用的发挥.
另一方面,又与“市场至上”论者的期待不同,赋予美联储的“超级作用”和设立联邦级别的金融消费者保护机构是最为突出的两例,都遭遇了激烈的抨击.虽然次贷危机深化冲击了市场至上论者所持论点的现实基础,但是其仍有重要的影响力,从众院投票中没有一个共和党人投赞成票也可见一斑.因此,改革方案中的若干措施可以说是突破了旧有意识形态的藩篱.
而之所以形成这一“美国特色”,离不开美国特殊的历史和现实,一个基本的史实是,美国的“联邦主义”传统一向强调权力的分散与制衡,防止任何个人和政府机构实施过多的权力.而在美国现实的政治过程中,相关各方在金融危机不断深化的大背景下展开博奔,最终往往会达成妥协,从而推动制度的渐进变革.这一“美国特色”的金融监管改革对于理解和认识我国的有关问题不无启发.
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在较为具体的层面,那种对于统一银监会、证监会、保监会的期待应该会受到打击,至少缺少了来自美国的最新的经验证据的支持.姑且不提在分业经营的框架下还缺少现实的需要,即使是在允许混业经营的法律框架下,还是会有大量专门从事某类业务的金融机构,使得统一的超级监管机构显得针对性不够.更不用说超级监管机构本来就有其固有缺陷,而分散监管也自有其不可取代的优势,而不同监管部门之间加强协调也有新老“国际惯例”可资借鉴.
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较为抽象的层面的启示是,在概括归纳“国际潮流”时宜多几分小心求证,对那些不同于“潮流”的实践宜多几分认真的关注.进而,以国际潮流只须紧跟的逻辑贬斥不同观点、并作为支持自己某种主张的不二论据,已越来越缺少说服力,还是要立足于当时当地的具体环境和条件来展开论证.应该说,从不同角度和立场出发的各种观点,在政策变革过程中进行充分的争论,有助于最终形成更平衡的制度安排.
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