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内容提要 衡量农村金融服务状况的国际通用指标主要是农村金融服务覆盖面、农业贷款数量这两个指标.本文基于农业贷款数量这个视角,剖析了造成农村金融服务体系低效的原因,提出应在强调提高覆盖面、增加贷款和农村金融机构的可持续性发展之间寻求一个合理的平衡点的政策建议,以期达到推动我国农村金融改革顺利发展的目的.
关 键 词 农业贷款 农村金融服务体系 效率
农村金融是以信用手段动员、配置和管理涉及金融资本运行的活动,对农村经济发展起着极大的推动作用.然而,受农村经济发展水平制约和农村金融体制改革滞后等因素影响,目前农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱环节和领域,农村金融供需矛盾突出,城乡金融资源配置不平衡,农村金融的整体服务水平远不适应社会主义新农村建设的需要.因此,深化农村金融改革,加强农村金融服务建设,是农村经济社会发展的迫切要求,也是广大农民群众的强烈愿望,对加快农村的发展,实现全面小康的目标,具有至关重要的意义.
为解决农村地区金融机构网点少、服务不足、竞争不充分等问题,2008年银监会会同人民银行联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》,组织开展农村金融产品和服务方式创新试点,研究实验可复制、易推广的创新模式.由此.农村金融服务的创新与改革进入了系统性的探索阶段.
一、现阶段我国农村金融服务基本状况
农村金融体系主要发挥提供支付服务,动员积蓄和分配信贷,限制、分担由这些活动而生的风险等作用,因此对农村金融服务体系效率高低的评价,一般主要从两个方面进
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鉴于目前我国农村金融对农村经济的支持主要体现在信贷资金的供给上,农业贷款作为一种货币资金,对农村的产出应当具有促进作用,即农业贷款投入的规模越大,农村社会产出的规模也应越大,两者呈正相关.因此,本文选用农业贷款作为衡量指标,而且,该指标的选择正好契合了国际上对农村金融体系评价指标的选择.通过对该指标的分析,对我国农村金融服务体系效率、主要是运行效率做一个简要评价.
(一)农业贷款增长速度加快,但效率不高
1.现状描述
近5年来,全国金融机构农业贷款增幅为124％,比同期各项贷款增幅高25个百分点.农户贷款余额达到1.16万亿元,户数超过7819万户,占有贷款需求且符合贷款条件的农户数的73％.不论按照农业贷款总量还是类别,农业贷款投入的不断快速增长是近年来农业贷款现状描述的基本写照(表1).
进入2008年,涉农贷款更是出现了加快发展的势头,2008年前3个月,各地农村合作金融机构农业贷款累计投放1998亿元,比上年同期多投放251亿元,余额达到15177亿元,农户小额信用贷款累计投放299亿元,余额达到2098亿元,农户联保贷款累计投放300亿元,余额达到1415亿元.农村合作金融机构投放的贷款力度增长速度也很快,与2007年同时期比,银行业金融机构的贷款比同期增长了16.2％,农村合作金融机构的增长速度是17.3％,比全国的平均水平要快.
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2.效益分析
从表1不难看出,农业贷款上升幅度迅猛,从2001年到2007年增长了近24％,占农业总产值的比重也逐年上升,已经达到62.57％.这说明,农业领域对金融资源的消耗是巨大的,提高资金使用效率,减少资金流动中的不经济渗漏,已成为农村金融发展中应当引起高度重视的问题.
在此,我们选用弹性系数作为分析工具,分析和判断农业贷款与农业总产值的增长是否同步,以及协调程度如何.当农业贷款的弹性系数大于1时,反映农业贷款的增长快于农业总产值的增长,反之,则相反.如果弹性系数为1时,表明农业贷款与农业总产值增长同步；当弹性系数大于1时,表明农业贷款的增长快于农业总产值增长,当弹性系数小于1时,表明尽管农业贷款绝对量可能增大,但农业贷款的增长速度慢于农业总产值的增长速度.我们从近6年的农业贷款弹性系数分析发现,在发展趋势上,我国农业贷款的增长速度高于农业总产值的增长速度,这也反过来进一步证实,我国农业贷款的使用效率有待进一步提高(表2).
(二)农村金融组织体系初步形成,但覆盖率有待继续提高
金融体系特别是银行组织机构体系的发展的经济增长有正相关关系.任何一种交易行为都只有在与之相应的制度约束条件下才能发生,即不同的交易方式,与之相对应的制度约束框架也应该不相同.从这个意义上说,判断某种金融组织体系完善与否,首先看其是否具备一定的经济适应性,也就是这种金融组织体系是否与特定的经济形态、交易方式和市场结构相吻合.为了适应我国农村经济发展带来的农村金融需求的多元化要求,农村金融组织体系开展了以政府主导和自发创新两种方式推进的制度变迁,这种制度变迁促进了农村金融体系多元化的建设,政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构和其他金融机构等多种形式并存、合理分工、功能互补、有序竞争的多层次的农村金融服务体系已初步形成,特别是与这种制度约束框架相适应的主要交易方式――小额信贷的发放蓬勃发展起来.
目前农村小额贷款政策措施不仅仅在农村信用社中得到了很好地贯彻实施,而且已经拓宽到所有银行业金融机构.农村信用社以外,在农村地区经营的金融机构陆续在探索开办各种形式小额贷款业务,对农户贷款的覆盖率已达30％多,基本能够满足农民小额贷款和生产的需求(表3).
但是,在满足农村金融需求上,现有的农村金融体系还存在明显的不足之处.银监会2008年公布了农村金融分布图局,数据显示,全国3万多个乡镇,平均每1万农民拥有的金融机构是154个,2007年是1.26个.只有1个银行营业网点的乡镇有8000多个,什么都没有的乡镇达2868个,此外,有2个县(市)、8901个乡镇仅有1家金融机构.目前我国农村金融发展的现实情况是：一是县及县以下农村地区人均金融网点的资源占有率低；二是金融服务资源难以延伸到乡镇一级的农村地区,每个乡镇的银行业网点平均不足3个；三是乡镇的金融市场没有形成有效竞争；四是人均贷款水平差距极大.当然,这一方面是与农村金融有效需求不足,农村金融业务成本高、风险大和收益低,农村金融机构难以实现商业可持续发展有关,但同时也说明银行业、金融机构服务农村金融市场的本领还有待于继续加强,农村金融机构覆盖率有待继续提高.
二、农村金融服务体系面临的困难
当前我国农村金融服务还存在诸多问题：农村合法的金融机构设置不完善,缺少可以向农民提供正规金融服务的金融机构主体；金融政策对农村支持少,有的甚至还带有歧视性色彩；农村金融不为农村服务,甚至成为农村资金外流的主渠道；农村金融功能严重退化,既不足以支持农村的可持续发展,也不足以使农村金融机构获得效益等等；需引起我们高度关注.
(一)机构资源配置上的“马太效应”
农村金融体制变迁始终是以强制性制度变迁为主,而以诱致性制度变迁为辅,这是由政府强大的控制力决定的.虽然1979年经济进入转轨阶段,社会主义市场经济开始逐渐替代计划经济体制,但政府实施的一系列农村金融深化措施,诸如成立农业发展银行及其商业化运作和经营、农业发展银行的新建及其业务的调整、农村信用社的隶属关系调整及其规范化运作商业化、股份合作制改革以及关闭农村合作基金会等等,均采取了政府供给主导的、自上而下的、强制性变迁方式.严厉的金融管制和半封闭的金融环境,又使得这种强制性制度变迁向一种非需求导向性的机制演进.政府是金融制度的主要供给者,这些措施均是政府从实现自身目标的角度对农村金融市场所做出的制度性安排,它仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发,不能适应农村金融需求者的金融需求,从而多方面表现出制度供给上的错位和不足,再加上农村经济发展的相对滞后以及特殊的小农经济模式孕育了一个孱弱的缺乏活力的农村金融市场,小农经济对资金需求的细小化,以及小农经济本身所蕴含的风险与现代金融机构经营目标所追求的资金运营规模化和安全性之间存在着巨大差异,农业贷款的天然高风险,分散、小额和季节性强,缺乏资产和抵押品,以及信息搜集难、交易成本高等原因,导致一般金融机构不愿涉足农村信贷市场,造成农村金融网点的收缩和农村金融业务的萎缩.
明显的市场化的收缩效应,使得农村地区金融机构覆盖率虽然达到90％,但是其中包括了基本已经只存不贷的农业银行、和刚开始提供信贷服务的邮储机构.在金融业效益萎缩的情况下,农行、信用社等机构不得不大规模撤并农村网点,即使放宽其他资本的准人限制,如果单纯以市场手段进行调节,在资本与效率严重不对称的情况下,也可能造成市场失灵,出现机构布局资源配置上的“马太效应”,导致农村资金外流.
(二)贷款对象选择上的“锦上添花”现象
农户和农村中小企业缺乏足够的抵押资产,是世界性的普遍问题.由于农户可抵押物少,贷款数额少,致使担保机构经营风险和成本都较高,商业性担保几乎不愿介入；风险分散机制的缺失使农村金融风险几乎都由银行来承担,造成收益和风险的不匹配；为避免出现新的不良贷款,各金融机构实施贷款追究责任制,对无抵押的贷款申请,银行自然就选择了拒绝放贷.即使介于政策特性和经济理性的小额农贷设计,也并非农村信用社自身所愿,因为它同样面临监督成本、搜寻成本和利益最大化的综合审度.因此,尽管中国人民银行在《农村信用社改进和加强支农服务的十条意见》中提出改进贷款管理方式的要求,放宽农户小额贷款条件,对信誉较好、无拖欠贷款记录的农产可采取信用贷款的方式,不必担保抵押,并且提出,就全国而言,农村信用社新增农户贷款占各项贷款的比例不低于40％,对社员发放的贷款不低于50％等强制性要求,但对于讲究绩效的农村信用社,仍然会选择把贷款发放给个别“大户”,贷款对象选择㈩现“锦上添花”现象.即使目前我国的农户信贷覆盖率达到了34％,从比例上看已然不低,但是还应看到剩余近70％的农户未能申请到贷款.而且剩余的农产大多为弱势的农户,农户若有为生产生活所需的资金,只好选择民间金融乃至地下金融.
在农村经济发展的推动下,农村经济主体基于利润动机,也存在自发的、诱致性的农村金融制度创新需求,内生于农村经济的非正规金融一直长期存在,甚至在局部地区或某些特殊时期还出现了地方政府发起或推动、中央政府默认或支持的准正规金融如农村合作基金会、金融服务社等,尤其是在外生的农村正规金融制度供给严重不足或缺乏效率的背景下,这种内生金融便会自发生成,这是民间金融存在和发展的必然.但这些自发的、诱致性的农村投融资制度变迁与创新,非但没有能像农村经济制度那样幸运地得到政府的承认和支持,而转化为政府推动的强制性制度变迁,反而最终总是被政府强制性地升级、取缔、打压,而处于地下和非法状态.政府始终尽力垄断着农村金融制度供给,不断使农村金融外生化,诱致性的农村内生金融制度供给这种方式虽然降低了制度变迁的时滞及磨擦成本,在一定程度上克服了农村金融体系的脆弱性,稳定了农村金融市场,却未必能较大程度地体现农民群众的意愿和农村经济发展的金融需求,因而金融效率总是难以提高.
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(三)政策目标操作面临“两难局面”
农村居民居住分散,人口密度低,因此农村信贷无论是贷前调查还是贷后管理及催收,工作量都很大.同时,由于农户贷款额度较小,而家庭储蓄又很少,一个信贷人员往往需要管理几百户甚至上千户农民贷款户,才能维持自身的收益水平,金融机构在付出比城市贷款户多得多的工作量和成本的情况下,获得的综合收益却要少很多,甚至面临长期亏损的局面.农村小额信贷费时、费事、费人、费车,成本过高,不符合商业化经营目标,信贷人员和金融机构的积极性不高.
再看我国农村金融运行的现实,提高农村金融服务的覆盖面、增加农业贷款、培育和发展农业小额信贷又都与可持续性之间存在矛盾,强调提高覆盖面、增加贷款意味着公平,但却可能影响农村金融机构的可持续性.如果金融机构在财务和经营上不可持续,那么提高金融服务的覆盖面和增加贷款将是一句空话.“缺钱”的确是欠发达县域或农村地区面临的一大难题,但是,单纯的投入又会导致两大后果：一是农村金融机构在财务上很难真正具备可持续性,原因很简单：投入产㈩不成比例.二是农村金融投入在很大程度上成为可依赖的补贴,这将造成农村金融的恶性循环：一方面需要持续的资金注入,另一方面补贴又加剧了资金回收效率的低下.因此,在这两者之间需要寻求一个合理的平衡点,这也是未来我国农村金融服务体系改革和发展的关键所在.
三、完善我国农村金融服务体系的几点建议
国农村金融因为面临经常性的市场缺陷、机构刚性、金融产权模糊、信贷歧视、政治干预等诸多因素的制约,造成了农村金融“规模不经济”的低效率现象.根据我国农村金融需求的特点以及国家农业政策的目标,未来我国农村金融服务体系的定位应主要体现在两个方面：一是对农村经济成长的贡献,即其金融产品应能够满足多样性的有效金融需求；二是对社会公平目标的贡献,重点在农村金融机构的可持续发展方面.为此,我们应创新农村金融政策,着手解决以 下几个方面的问题：
(一)注重农村金融体系的覆盖面建设
农村金融服务水平不高的一个重要原因,就是提供农村金融服务的机构较少.发展多种形式的金融组织,不仅有利于增加农村金融供给,有效缓解农民贷款难的问题,而且还有利于打破农信社在农村大部分地区“一社独大”的垄断局面,加大各类金融组织之间的竞争度,从整体上提高农村金融业的经营效率.要逐步完善农村金融服务体系,为新农村建设提供全方位、深层次的金融支持.农业银行应定位于主要服务于农业和农村的商业银行,巩固和稳定在县域的分支机构,赋予县域支行更大的经营自主权.农业发展银行应借助网点优势,拓宽信贷服务领域,增加支持农业和农村发展的中长期贷款,充分发挥政策性金融作用.农村信用社要深化改革,发挥支农主力军的作用.还要放宽农村金融市场准入条件,在有效防范金融风险的前提下,鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务的金融机构.总之,要适应农村多层次金融需求,在发挥农村政策性金融作用的基础上,形成多种形式的金融机构并存、分工合理、功能互补,适度竞争,并且可持续发展的多层次农村金融体系.
(二)识别有效需求,细分农贷市场
农村信贷涉及多领域、多层次、多类型的金融需求,既有一般农户的小额信贷需求,也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求,更有各类银行卡等支付结算和理财等服务需求,客观上要求金融服务品种更加丰富,服务手段更加多样,服务方式更加便捷.为此农村金融机构应积极拓展和创新中间业务,针对不同的贷款需求,特别是要识别有效需求,即在各种金融需求中,要识别哪些是资金运用有效益、产生未来现金流可以弥补全部投入的项目,给予信贷支持.据此设计不同的信
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