摘要：重庆在土地流转方面大胆尝试加速了城乡一体化进程。重庆土地流转呈现了土地流转规模逐年增大等特征，但在土地流转中遇到来自农民、政府等方面的问题。针对土地改革中的问题。本文建议从三个方面改进，从而加速土地流转的进程。
关键词：土地流转；风险；保障
重庆作为中西部地区唯一的直辖市，经过十年多的努力，经济获得了较快发展，但是还是没有彻底摆脱城乡二元经济带来的负面影响。自成立统筹城乡综合配套试验区以来，重庆抓住制约农业发展最核心的土地流转问题，在全国率先实现创新和突破。重庆大胆尝试土地流转新模式，全国形成了深远影响，被专家誉为“新中国成立以来第三次土地革命”。
一、重庆土地流转现状
重庆具有典型的“大城市带大农村”的特征，且城乡发展极其不平衡。自重庆直辖以来，已经有500万农民走入城市，部分农村中出现了大量闲置土地和撂荒地，土地流转成为一种客观必然性。2007年国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆率先在土地流转方面进行了各种各样的大胆尝试。经过两年的探索，重庆已初步进行了土地流转试点，为农地流转工作积累了一定的经验。2009年1月国务院发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，《意见》要求重庆建立“统筹城乡的土地利用制度”。重庆以其土地流转突出成果和典型的代表性成为我国土地流转改革试验的最前沿。
1、土地流转规模逐年增大
重庆为实现统筹城乡经济，加快农村劳动力转移，加快土地流转的步伐。2003-2006年，重庆土地流转面积分别达到108万亩、126万亩、138万亩和217.39万亩，占到承包地面积的比重为5.15%、6.1%、6.91%和10.84%，流转的绝对面积和比例逐年上升。2007年在土地流转量已经达到320.4万亩，占农村承包耕地总面积的16%，重庆市土地流转比例在中国排名第十位，居西部第二。2008年土地流转又实现新的突破，全市农村承包土地经营权流转总面积为497.7万亩，占承包地总量的25.3%。
2、重庆土地流转的方式多样
截至2007年底，转包是重庆土地流转面积最大和比例最高的土地流转形式，比例高达50.33%，超过土地流转总量的一半，总面积达到108.88万亩，其次是出租和转让，分别占20.31%和17.18%，最后是互换和入股，分别占8.67%和1.18%。重庆最具创新的土地流转方式包括以下三种：社会保障换承包地模式、宅基地换住房模式和集体经济发展型模式。各区县根据所属区县不同的情况，开拓性的创造出来很多良好的模式，最为典型的是“云阳模式”。还有九龙坡区探索出了“以城市社会保障换农村承包地、以城市住房换农村宅基地”的办法，不仅加速土地流转规模，还增强了农民收入稳定性。
3、流转制度和服务机构趋向规范和完善
土地流转大规模开展必然要求完善相应的法律和机构以保证土地流转顺利进行。2006年重庆市实行《农村土地承包经营权流转文书格式》，规范了重庆市土地流转中的5种合同文书和4种流转文书文本，规范了土地流转市场合同形式。保护农民收益问题相关法律制度在逐步规范化、制度化。重庆实施的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，对于进入土地交易所土地收益分配作了规定。截至目前，重庆市已有20个区县建立区县级土地流转服务中心，667个乡镇建立乡镇土地流转服务中心，32个区县的3772个村建立村级土地流转服务站；18个区县建立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会；104个土地流转市场中介服务组织，为促进农村土地流转提供服务和保障。
二、重庆土地流转中存在的问题
1、流转行为不规范，土地收益具有不确定性
数据表明，目前重庆市在农业承包合同管理机构登记、备案或公证的农村土地流转面积不足40%，容易引发矛盾和纠纷。农民法律意识淡薄，对于现有的土地流转相关法律或法规缺少了解。突出表现农民签订土地入股合同没有遵循一定的合法程序，多采取口头形式，书面合同较少。流转的不规范，流转双方的权利义务不清往往会产生潜在的风险。2008年重庆农村人均耕地面积0.86亩，农地条块分割现象严重，形成了大量的小农户经营的模式，再加上受到其他因素的影响，使农地流转集中规模的难度很大，形成规模化经营具有很大的不确定和不稳定性。
2、农民观念成为制约土地流转的深层原因
因受农民思想观念的影响，重庆农民在土地流转前主要表现为“两不”，即：“不愿”和“不敢”。2006年国家全面取消农业税后，农民不再缴纳农业税，还可以获得政府的各种农业补贴，“不愿”交出其土地承包经营权，普遍认为宁肯让土地撂荒，也没有必要放弃免费得到的“财富”。另一方面由于当前城市尚不能为进城务工农民解决好住房、就业、医疗等各方面保障，农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线，对土地依赖程度高，“不敢”流转或交出土地承包经营权。
3、政府干预过多或服务不到位，间接损害农民利益
土地产权主体模糊，给政府的力量“介入”提供了机会。重庆部分地区农民专业合作组织在土地流转中发挥的作用远远超过自己的职责，甚至有些乡镇政府直接充当土地流转的主体。政府行为的严重“越位”，有些地区借助土地流转来搞个人政绩工程，强制农民进行土地流转。政府定位不当影响了土地流转正常进行，致使政府与农户之间缺少信任和认同感和矛盾出现。
三、改善重庆土地流转措施
1、建立和完善土地流转保险机制
重庆土地流转主体多样化增加了农户收入的不稳定性，使土地承包权在其流通中容易受到来自市场方面得影响。规避土地流转双方可能出现的风险，最大限度地减少对农户的损失，可以通过设立保险公司和基金等形式保障农民的切身利益。在重庆探索减少农户利益损失和规避风险过程中，摸索出了好思路和做法：如重庆涪陵建立起的农村土地流转风险基金，还有为解决资金问题，该地采取将重庆农业担保公司和重庆市农村商业银行合作为农户提供资金和担保方面的支持。
2、普及农村社会保障制度
社会保障程度高、遍及广，土地流转的可能性就越大，而社会保障程度低则不利于土地的流转。因此土地流转制度要和社会保障制度完善结合起来，社会保障可加速土地流转的进程。重庆农村的养老、医疗、失业等社会保障还不健全，农民依旧把土地作为最基本的生活保障，尤其那些工资收入不高的农民工。因此逐步完善重庆农村社会保障制度可以很好解决农民的后顾之忧，加速城乡一体化进程，还可以推动土地流转的有效进行。“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式是一种相对较优的选择，它可以解决农民脱离土地后的一系列社会保障问题，并能够使农民在农地流转中获得较高的收益。
3、完善服务土地流转服务机构，规范政府行为
重庆引进建立的土地服务机构有土地流转服务中心、农村土地承包经营纠纷仲裁委员会、中介服务机构等。土地流转服务中心在土地流转中的作用是提供信息服务、法律咨询、合同登记等。同时在土地流转中对于签约农户给予必要的信息引导，消除农民由于自身知识的缺乏带来的负面影响。发挥农村土地流转仲裁委员会在处理土地纠纷中的协调作用。政府在土地流转中应该坚持信息的引导和监督土地流转交易。坚持“依法、自愿、有偿”原则，既要严格执行国家法规政策又要维护农民在土地流转中自主选择权的实现。乡镇政府在指导、协调和促进农业用地流转，尤其是协调跨村农地流转和促进当地农民专业合作社的建立和发展方面，起着不可或缺的作用。
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