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预算会计改革措施浅探
孙 佳
随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑以及部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革的不断深入,现行预算会计的弊端和不足日益凸现,因此必须发展更为全面的预算会计.具体措施如下：
一是重构预算会计体系.现行预算会计体系(狭义)包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计.随着预算管理制度的改革,我国预算会计体系将向“政府和非营利组织会计”发展.因此,我国可以借鉴发达国家对企业会计和非企业会计的划分方法,即按照单位活动的目的,而不是组织类别进行分类.对于不以营利为目的的非企业会计可以按照其核算重点进一步划分为政府会计和非营利组织会计.同时,还应对我国现行预算会计从整体框架上进行全面改革,研究制定我国政府会计、非营利组织会计核算制度和财务会计报告制度.预算会计体系在近期应由政府会计和事业单位会计构成,在远期应是政府会计体系,其中政府会计包括财政总预算会计和行政单位会计,财政总预算会计和行政单位会计是总和分的关系.事业单位会计在近期应纳入非营利组织会计,在远期应向企业会计靠拢.把政府作为会计与财务报告主体,引入“债权制”和“受托责任”概念.我国政府财务报告应当提供全面反映政府业绩和财务受托责任的财务及非财务信息,披露预算情况、国有资产、政府采购基金、社会保障基金等方面的信息.
二是逐步转向权责发生制.权责发生制是使用者评价政府财政受托责任履行情况的必要手段,根据权责发生制原则,收入只有在政府提供服务时才加以确认,而且在政府接受服务后,将相应的义务确认为当期费用,并将其作为债务列入资产负债表,这样,政府的财务报告就可以完整地反映其财政状况和运行成果；同样,权责发生制要求在资产负债表上确认所有的经济资源,这样就会使政府更加注重对有关资产的管理和维护,更好地认识未来的短期债务、管理基础设施,更有效地重新分配预算.我国预算会计基础应以渐进式转变,先事业单位会计后政府会计,先报告系统后预算系统,先个体后整体,先地方后中央.在我国政府会计改革的初期,可以考虑借鉴修订的收付实现制,即首先确认应收账款和应付账款,实现收入和支出在各个期间的平衡,明确政府当期的受托责任履行情况.统一执行“一则三制”中的借贷记账法,将预算会计要素划分为资产、负债、净资产、收入、支出五项.这种模式体现了主体资金运动的客观规律,突出了净资产的重要地位.
三是完善政府会计信息体系.在改进现行会计报表结构、项目的基础上,增加编制现金流量表和政府整体的合并会计报表.完整的政府会计信息体系包括：及时提供有关政府支出和成本的可靠信息,以帮助政府部门进行决策和控制支出；及时进行内部审计和独立的外部审计并编制审计报告；将会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合；报告有关非现金资源的信息(资产、负债、人力资本)；报告有关政府产出或政府政策后果的信息,促使政府提高工作效率、加强成本管理；编制政府各部门和政府整体的财务报告等.
四是进一步确定政府单位的会计主体地位.随着改革的深入,政府单位的经济业务活动从内容到形式都发生了变化,特别是实行政府单位经费包干及允许政府单位在政策规定范围内“创收”,政府单位作为一个独立利益主体的格局已基本形成,其会计主体地位也日益为大家所认识.
五是改革会计报表,改变会计核算的平衡公式.改革后的会计报表体系既能全面反映政府单位经济全貌以及业务活动收支的主要类别、收支水平等,又能详细反映各项支出的用途以及基金的变动情况,能基本满足向有关方面提供会计信息.此外,会计平衡公式是填制、验算会计凭证,核对会计账簿、报表数据之间关系的理论基础,新制度下的会计平衡公式为“资产+支出等于负债+净资产+收入”.
浅议国库集中支付制度改革
朱义珍
建立和完善国库集中支付制度的主要措施如下：
一要改革账户设置,建立健全国库单一账户体系.所有财政性资金支出通过国库单一账户体系的有关账户,直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的银行账户,国库单一账户体系是由财政部门设立,以国库单一账户为核心,全面反映财政资金收付的各类账户的总和.
二要规范支出拨付程序,按照不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付.财政直接支付是指由财政部门向人民银行国库和代理银行开具支付令(支付凭证),代理银行根据支付令(支付凭证),通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人账户.实行财政直接支付的支出包括财政统发工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出以及适用于财政直接支付的其他支出等.财政授权支付是指预算单位根据财政部门的授权,自行向代理银行开具支付令(支付凭证),代理银行根据支付令(支付凭证),在财政部门批准的用款额度内,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户.实行财政授权支付的支出包括未实行直接支付的购买支出和零星支出.财政授权支付方式包括转账支付和现金支付.
三要明确财政部门在财政资金支付管理中的职责.包括负责管理和监督财政国库管理改革的实施,组织制定有关政策和规章制度；审核办理预算单位和印鉴预留手续；审批一级预算单位报送的分月用款计划,根据年度预算支出和分月用款计划合理调度资金,办理财政直接支付业务,下达授权支付额度,对预算执行、资金支付、财政决策中的重大事项组织调查；选择代理银行,会同中国人民银行协调预算单位、代理银行和其他有关部门的相关业务工作.
四要完善改革的配套措施,加快国库集中支付的实施.重点应采取的配套措施是：(1)进一步深化预算编制改革,按照内容完整、项目明确、定额科学、程序规范的原则,全面、细致地编制部门预算.改革政府收支分类,科学地反映各类财政资金的收支活动.细化预算编制,全面推行部门预算制度,逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上.(2)制定和修订相关法律法规和管理办法,保障各项业务的顺利开展.主要包括《财政国库管理制度改革资金管理办法》、《财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》、《财政国库管理制度改革资金银行支付清算办法》等配套制度和管理办法.(3)清理部门、单位银行账户.对部门、单位在银行及其他金融机构开设的所有账户进行清理并予以撤销,资金全部转入财政部门开设的相关账户.(4)建立健全现代化支付清算系统.建立国库集中支付改革需要的现代化计算机网络系统,通过建立覆盖财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的现代化支付系统,使财政资金高效、安全运行.(5)搞好国库集中支付和会计集中核算的衔接.两种制度的有效衔接有利于规范资金收
支程序,提高资金使用效益.财政部门负责按规定办理国库集中支付业务,会计核算中心全面代理单位的会计核算,并协助预算单位办理相关集中支付业务.(6)完善监督制约机制.财政部门要加强对预算单位资金使用的监督,认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请,建立健全财政支付机构的监督制约机制,确保改革规范、有序、健康进行.
国库集中支付对预算单位财务的影响
李文杰
实行国库集中支付制度,是建立公共财政框架的措施之一,是规范部门支出行为、加强财政资金管理所采取的有力措施.国库集中支付制度对预算单位财务工作的影响主要有以下几方面：
一是预算资金的拨付方式和程序.(1)实行国库集中支付后,经费划拨方式发生了变化,资金不再划拨给预算单位,预算单位银行账户上的原存款由一个“额度”来代替,预算单位在代理银行只开设零余额账户(账户上没有存款及现金)；同时改变了原有的财务报销方式,过去费用报销都是通过各单位财务部门直接以现金或转账等方式支付,现在,单位报销费用必须在经财政部门审核批准的指标中列支.(2)必须定时根据预算提前向财政部门申报用款计划,被批准后才能用款.(3)具体用款时,单位开具《财政支付凭证》,经财政有关部门确认后,由代理银行直接划拨资金到收款人账户.
二是财政资金运转的透明度增强.实行国库集中支付制度,财政部门及银行能够运用信息网络系统全过程监控预算单位财政资金的支付活动,对预算单位支付的每一笔资金的金额、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等要素都可以进行实时监控,极大地提高了财政资金运转的透明度和部门预算编制的准确性.
三是部门预算编制要求更高,预算执行更加严格.国库集中支付“有预算才能有支出”的这一严格规定对部门预算提出了更高的要求.预算编制不全,用款项目及数额的漏报、少报,有可能造成单位必须开支的费用无法报销或资金闲置.只有细化预算内容,进一步提高预算编制的准确性和可操作性,才能保证预算单位各项开支的需要.
由此笔者提出以下建议：
一是以预算单位的行业性质为主,明确纳入集中支付的资金范围.纳入管理范围的资金应由财政部门根据实际情况,针对预算单位的行业性质、部门特点进行具体分类,确定单位的资金是全部还是部分纳入本体系.现在,暂纳入管理的只有事业预算(暂含预算内、外资金),而往来款项及拨入专项资金等暂没有列入.这样,根据集中支付制相关原则,列入集中支付制的资金在未经财政部门批准情况下是不能与未列入集中支付制范围的资金间进行划转的.由此,科目间转账引起的资金流向在财务报表中无法体现,影响了会计业务核算及财务报表信息质量.例如奖金的核算,原来是按标准从事业支出计提到专用基金的相关科目中,资金相应地反映到专用基金中,收支则在专用基金中核算.而在现行制度下,由于事业预算与专用基金不在同一范围内,所以集中支付中的额度支付、结余与财务报表上的数据不能较好地吻合.尤其到年终,结余的处理方法会引起各类资金的不对称.同样,这种信息不对称在事业预算与往来款项之间也会发生.所以,明确资金纳入范围是解决集中支付在财务核算上的关键点.
二是实际操作时,应在支付申请栏目中按部门预算的大类设置.目前该栏目中只有人员经费(预算内)和公用经费(预算外)两大类,这样的设置与部门预算、财务核算不相吻合,因为在人员经费中既有预算内也有预算外的内容.因此,应在实际操作中按“部门预算”的大类设置.
三是国库集中支付制规定在每月初根据上月收入情况编制本月“月用款计划”,但教育单位应有其特殊性.因为学校收费基本集中在每年的9～10月份,又主要用于预算外.所以,平时可以将收费的一定比率加以平均作为每月预算外的“月用款计划”.笔者认为,这样处理比较合理,上报也及时,资金使用较平衡.此外,对于退票问题,笔者认为应该建立严格制度监控下的红字冲销制度.
完善国库集中收付制度的探讨
俞 兰
当前国库集中收付试点工作中存在的主要问题有：(1)由于预算单位的基本账户未被取消,一些试点预算单位和代理银行在资金收付清算中出现违规或不规范操作问题,有的甚至较为严重.如一些代理银行将零余额账户开设在机关团体存款户、专用存款户和活期存款户等会计科目下；代理银行为了保留优质客户往往会默认预算单位提现、特殊划款等要求；有些预算单位从零余额账户中大额提现,再存入本单位的基本账户中,致使一些暂未收付的财政资金沉淀在预算单位；在商业银行原有基本账户的余额中,还有历年拨款结余以及其他资金,造成部分试点单位发生同户名划转现象.(2)从国库动态监控来看,现金管理的漏洞很大,隐藏着很大的国库资金风险.现阶段,我国财政资金有预算内和预算外之分,预算外资金拨付时通过预算外财政资金专户拨入预算单位的基本账户中,由预算单位自行安排和使用,这种拨付方式造成大量的制度外资金.预算内财政支出大部分是采用授权支出方式进行,而采用财政直接支付方式支出的资金在预算内支出中所占比重相对较小.一些预算单位为了逃避用款监督,在填报用款计划时,只把一些日常的公用支出填报到财政直接支付项目,而将应采用财政直接支付的专项、大额支出转移到财政授权支付项目中,在发生支付行为时,大额支出化整为零,从授权支付中支出.此外,还存在部分国库资金向商业银行转移,削弱了人民银行对财政资金的监督等问题.
为解决上述问题,并进一步完善国库集中收付制度,笔者提出以下建议：
一是取消零余额账户,利用国库单一账户直接清算所有财政资金的支付.人民银行地市级以上国库部门已接人现代化大额支付系统,同时拥有同城票据交换、国库内部往来、行库往来等多渠道的资金清算手段,国库有条件、有能力直接清算财政资金.零余额账户取消后,预算单位可通过专线或拨号的方式与人民银行、当地财政部门实现联网.财政部门、人民银行可以依托预算管理信息系统、“财、税、库”横向联网系统、现代化支付系统、同城票据交换系统等,实现财政集中收付额度和收付指令的下达、接收以及财政资金的划转.
二是完善预算管理,实现国库集中支付向国库集中收付的转变.财政资金不再区分预算内和预算外,而是将所有的财政资金都纳入预算内,并通过国库单一账户进行收支.在目前情况下,可对预算内、外收入分别核算,一律直缴国库,坚决取消税收过渡户和一切单位的收入账户.将预算外财政收入全部纳入部门预算编制范围,认真核实测算各单位收入,编制统一的综合财政预算,为全面实施国库单一账户改革创造条件.
三是加快国库业务电子化建设步伐.
建立完善的收付管理信息系统,在改进国库服务手段的同时,加强对财政资金的监督管理,确保财政资金高效、透明运转；积极推广建设“财、税、库、行”之间的横向联网,为财税收入的直接入库搭建快速通道,实现信息共享,加快库款支拨速度；充分运用人民银行建立的支付系统,尤其是小额支付系统“批量发送、实时轧差、定时清算”的业务特点,为“国库集中收付”提供强有力的技术保障.
四是加快制度建设,健全相关法律法规.进一步深化国库集中收付改革,推进国库集中收付改革向纵深发展,需要健全法律法规体系,并不断完善相关的财政、国库管理制度,以进一步明确财政、人民银行国库等职能部门的权利和义务,以及人民银行国库部门的地位和监管手段,确保改革过程中国库职能作用的充分发挥.
五是健全风险防范机制,确保国库资金安全.在全面落实现有国库风险防范措施的同时,有重点地对国库直接进行资金清算,对银行账户管理以及网络信息安全管理等环节进行研究,从加强内部控制、建章建制、规范操作抓起,有效防范各类国库资金风险,尤其要通过合理确定岗位和人员配置、岗位间相互牵制、严格执行重要业务授权审批制度、强化制度约束机制等一系列手段,确保国库资金安全.
推进国库集中收付制度改革的建议
舒国宏 胡海峰 陈 浩 吴洽祥
2004年4月,湖北英山县开始实行国库集中收付制度改革.从目前运行的情况看,国库集中收付的各项规章制度不断完善,运作程序逐步规范,制约手段日益强化,形成了粗具规模的国库集中收付体系.改革增强了政府宏观调控能力,财政资金实现了集中管理和统筹使用.改革后,财政资金在产生支付行为前都保留在国库或财政专户而不是沉淀在预算单位,政府能够统筹安排、合理调度,宏观调控能力明显增强；改革减少了财政资金的周转环节,提高了资金拨付效率；改革后,预算单位的收支账户得到清理,收入直接缴入国库或财政专户,支出直接支付到供应商或用款单位,大大简化了资金拨付环节,解决了过去财政资金层层拨付、多环节滞留的问题,改革使财政资金收支运作更公开、更透明、更规范,能实现财政资金事前、事中、事后的全过程监督,有效预防了腐败行为.在改革过程中出现了一些问题,例如人民银行国库机构及人员配置不适应改革发展的需要；单一账户手工清算的方式存在一定的风险隐患；零余额账户管理及使用规范问题；代理银行存在垫付资金问题等.
为此,笔者提出以下建议：
一要加强制度建设,建立健全相关法律法规、规章制度.尽快对《国家金库管理条例》、《
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