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财政四项改革是指部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等四项改革.实施四项改革后,部门和单位的银行设置权、资金支配权、具体操作使用权、基层会计机构设置权、设备购置权等方面的权力大大减少.但在推行财政四项改革中存在一些制度和管理冲突的问题.
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一、财政四项制度改革具体操作中的若干问题
(一)部门预算问题主要表现在以下方面：(1)预算经费管理实行“一刀切”.这是影响四项改革成效的普遍性也是根本性的问题.由于财政的财力不足,实行部门预算后存在较多的财力缺口.财政部门在经费使用管理上对行政事业单位实行“一刀切”,实行当年预算当年用完,不能结转到下年使用的原则.这种管理虽然比较适合全额拨足的行政单位,但对于一些差额拨款而独立承担责任的事业法人单位会严重影响其储备、积累和持续性发展.(2)财政内部协作不力,缺乏有效沟通.部门预算改革要求从传统的按功能编制预算改变为按部门编制预算.但是,财政部门现有的内部机构还依据功能进行设置,部门上报的预算按照资金盼性质由相应的处室审核,经人代会批准的预算也同样按照资金的性质由相应的处室管理,这样预算编制和执行没有分离,容易造成预算编制不统一,影响了预算的公平性.(3)执行预算的滞后性.目前编制下一年度的预算,一般是从当年9月份开始布置,从基层单位逐级编制、层层汇总,到下一年度3月份提交人代会讨论,各单位预算经人代会通过后,实际下达到各预算部门往往都已近年中了,形成归垫资金量大和审核难度大的问题.因此,在每一个预算年度里,财政收支在近半年时间里是在预算“真空”的状况下运行,存在着“预算先期执行”的问题.(4)预算编制难以执行.目前预算编制基本上采用“基数加增长”法,这种编制方法虽然较为简便,易于操作,但明显不太合理.有些单位的不可预见因素太多,预算编制容易造成测算预算收支指标时信息资料掌握得不完备、不准确.出现预算执行困难.
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(二)国库柴中支付问题实行国库集中支付后,所有的财政性资金(包括预算内资金和预算外资金)集中在国库或国库指定的代理行开设的账户,进行归口管理,所有财政资金的收支都通过这一账户进行集中收缴、拨付和清算.收入直接缴入国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位,即所有资金由财政国库拨付,财政成了所有单位的大出纳.这种运行模式的主要影响有：
(1)相关配套的会计制度缺乏,财务部门会计核算无所适从.如对收到和使用一笔专项资金,根据事业单位会计制度,借记“银行存款”科目,贷记“拨人专款”科目；借记“专款支出”科目,贷记“银行存款”科目.而通过国库支付的账务处理不需经过“银行存款”科目,直接借记“专款支出”科目,贷记“拨入专款”科目,同时借记“事业支出”科目,贷记“财政补助收入”科目,这必然引起账务处理的重复.但若只做第一笔分录,预算单位财政补助收入数额和财政部门无法对账,若只做第二笔分录,又不符合专项资金的核算要求,会计核算出现两难境地.
(2)单位系统内部转账和代扣款项问题.实行国库集中支付制度改革以前,账户间可以划转资金,垫付资金问题很好解决.实施国库集中支付后,不允许从零余额账户向本单位其他账户划转资金,这一问题便显露出来了.由于这一问题的存在,一方面使大量已垫付的资金沉淀在零余额账户中,另一方面各预算单位实有资金账户由于垫付了大量的财政性资金,大大影响了其他项目的开支.如后勤服务中心承担的大量后勤服务工作,这些服务结算在以前分散拨款实有资金的体制下,通过内部转账即可,而实施国库集中支付制度改革以后,明确规定预算单位的零余额账户“不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金”.按照这个规定,各预算单位的零余额账户不能向后勤服务中心的账户转拨资金,应由各预算单位零余额账户中支付给后勤服务中心的劳务等结算在实施国库集中支付以后无法办理.这样以来,不但给工作分配带来困境,也给二级预算单位和后勤服务中心的资金核算带来麻烦.
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(3)信息系统建设亟待加强.在国库集中收付管理改革过程中,信息系统与网络体系建设十分关键.当前的信息支撑还存在一定的问题,主要表现为：国库集中支付软件与其他相关系统之间衔接不够,尚未达到改革方案设计的要求,存在部分业务报表取数有误、大批量的支付业务经常出现过超时需重新输入；用款额度信息有时出错,额度到账通知单和银行支付凭证反馈速度太慢,影响到预算单位资金的及时核算与对账工作,降低了工作效率和数据的可靠性；软件功能单一,为预算单位服务的系统建设考虑不够；对数据应用开发不够,缺乏进行综合分析的功能；代理银行清算系统建设进展缓慢等.
(三)政府采购问题主要有以下几个问题：(1)政府采购手续复杂,程序过多,技术参数过多,审批购买时间过长.有些单位采购的资料存在季节性和地域性,采购科研仪器有专用性等特点.各预算单位执行政府采购根据预算下达需要一系列程序,下来就到下半年,采购时间所剩无几,各预算单位为避免当年采购任务完成不了、预算指标被收回的窘境,经常会出现年底突击盲目采购,浪费资金的现象.(2)政府采购招标机制不健全,尚未建立一套完备的信息渠道,信息系统的滞后,导致政府采购机构不能获得最优的市场资源.(3)政府采购范围的规模狭窄,项目单一.从2007年政府采购来看,集中在货物类别,尤其是计算机、公务车等标准商品,而工程类和服务类则相对较少,给预算单位带来许多不便.(4)专业性采购缺乏相应的专业人才.采购管理队伍未经系统培训,有关政策水平、理论水平及专业管理能力整体偏低,对有关知识和技能知之甚少.政府采购工作缺乏强有力的组织力量,工作上形不成合力.
(四)收支两条线管理问题收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式,即有关部门取得的非税收人与发生的支出脱钩,收入上缴国库或财政专户,支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式.有些科研事业单位的收入并非代行政府职能所收取的收入,若这种收入被定义为预
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二、完善财政四项制度改革具体操作的建议
(一)加强各项配套制度“无缝对接”建设实施财政制度改革对会计法律制度等有很大的影响,需要及时纠正会计制度缺位的问题,研究和制定配套的财务会计制度和财务管理办法,确立事业单位在分配资金、管理和使用资金方面的财务会计主体地位和重要责任.会计法要明确财政制度改革后的会计法律责任,除了用款单位的法律责任外,对财政制度改革后财政部门在财务会计方面的责任要加重.另外,财政四项制度改革要和行政审批制度改革、计划管理体制、投资管理体制、金融管理体制、人事与机构改革等各项改革构成一个层次清晰、形式规范、内容全面的系统工程,这些改革相互联系,应该有计划、有步骤地进行,并用制度予以保证和规范,实现制度之间的“无缝对接”,才能确保各项改革有条不紊的开展.
(二)增进理性化制度激励现行改革存在的主要问题是财权集中后的制度激励不足,部门和单位自主权过小,最终容易加剧财力的不足.因此要在完善中增进理性化制度激励,在财政实力增强的基础上要逐步增加部门的财力.对行政单位和事业单位的经费使用管理在改革要求和方向选择切忌完全一致,管理模式要因地制宜,不搞“一刀切”.在当前财力难以保障的情况下,要适当扩大部门和单位的自主权,允许部门有适当的流动资金和资金调度权,有适当的政府采购自主权.对事业单位的收入要明确收费性质,改进征收方式,进一步对其资金性质归属进行深入分析,并研究确定相应资金管理制度,确保身负包袱的事业单位自谋发展的积极性等.
(三)改进和完善国库集中支付系统的技术平台利用预算单位、代理银行与财政连接的网络平台,除了满足财政部门的需要外,还应满足预算单位各种需要.可以依托国库管理网站现有的信息资源优势,增加网上电子邮件和短信发送等功能,及时传递支付信息和工作信息.同时增加网络入侵检测、漏洞扫描及网络管理功能,建立安全管理中心,实现网络安全的总体监测及管理,确保财政资金支付数据信息的安全.财政部门要加快“金财工程”的建设,完成财政、税务、人民银行、代理银行、预算单位等之间的横向联网,实现信息资源共享,努力实现操作程序标准化、管理手段现代化、业务处理无纸化的目标.
(四)实现“一条龙”优质服务模式财政部门要坚持在不改变预算单位的预算主体地位、资金使用权、财务管理和会计核算权的基础上,进一步强化服务意识,增强服务能力,提高服务质量.通过简化流程和时效管理,实行预算、国库、政府采购和收支两条线一个机构,为基层预算单位提供“一条龙”优质服务,提高办事效率.通过定期召开由进行四项制度改革的部门的单位参加的座谈会、研讨会、设立服务、实地调研、上门服务等多种形式,认真听取意见,吸取合理化建议,及时为单位解答问题和解决困难,为改革的顺利推进铺就一条软环境通道.
(编辑 袁晓玲)
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