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为了分享中国和亚洲其
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二十年来,许多发展中国家迅速发展,成功跻身于中等收入国家行列.虽然GDP的增长有利于减少极端贫困,但每天消费低于2美元贫困线的贫困人口数量却下降缓慢.从某种程度上来讲,亚洲经济的包容性发展仍然有很长的路要走.
经济增长给贫困人口分布带来了双重影响：一方面,现在世界上绝大多数贫困人口并非分布在最贫穷的国家,而是分布在中等收入国家.以每天2美元的贫困标准来看,全球约有74%的贫困人口居住在中等收入国家.另一方面,经济增长和城镇化相互作用,越来越多的贫困人口逐渐集中在城市地区.
过去,在亚洲中等收入国家,尤其是在中国,减贫主要是农村问题.现在,减贫已成为促进城市发展,构建包容性宜居城市的重要途径.
多维的城市贫困
亚洲开发银行主任经济学家 阿明鲍尔（Armin Bauer）
在关注城市贫困的问题之前,首先要明确贫困的一些基本问题和概念.在东亚地区,整体的贫困发生率是在不断降低的,这就意味着整个增长确实变得越来越包容,但情况是不是真是这样这样?就并不简单了.
在增长的过程中,如果按照1美元贫困线,减贫会变的相对简单,靠经济增长就可以完成,其过程是容易的.但是如果按照2美元的贫困线来执行,就会变得很复杂,会受到诸多阻挠,需要一个综合措施.
如今,亚洲大部分国家将过多的注意力放在农村的减贫工作,而城市减贫并没有相关的进程,也没有涉及到减贫的方法.然而城市减贫是多维的,不光跟收入有关.有时城市贫困问题会带来政治问题,当它发展到一个极端就会如此.
例如,巴西之所以会出现示威活动,导火索就在于巴西政府实行了一项公交费用提价的措施,老百姓因此不满.亚洲整体也面临着这样的趋势,很多贫民居住的空间很狭小,人均不足6平方米,这直接导致他们有强烈的不幸福感和不平衡感.
亚洲还存在一种公寓式建筑,很多贫民会住在里面,人口密度非常高,一旦发生事故就是重大事故,传染性会非常强,对于妇女来说则更加危险.
所以需要解决的是创造增长、创造就业,还要解决更多根本性的问题,比如气候、污染和灾害问题.住在溪流、谷底、河边的人,如果水体污染会直接对他们的生命健康造成极大的威胁.这些城市贫民健康的问题,包括儿童的健康和生存问题,如果不能及时得到解决,将会爆发更多不可预见的后果.
因此城市贫困的概念要发生转变.过去都是搞经济增长,这是非常危险的做法,真正要做的是给人们基本的生活条件,比如说人民是否有足够的公共空间.只有做到“来人靠经济,留人靠环境”,才能均衡发展.
最后,还有城市规模和贫困化的问题.比如农民工从农村到上海去工作,并不是一开始就到上海,而是到附近的一个小城镇,所以要关注小城镇的发展.要解决小城镇基本的贫困问题,首先要发展交通,其次是就业,还包括一些相关的水电设施等基础设施建设.
流动人口和城乡联系
中国农业大学经济管理学院教授 林万龙
在过去的三十多年,中国的减贫工作取得了巨大的成就.而现在也面临着新的挑战,其中之一就是快速城镇化推进过程中产生的日益庞大的1.5亿、未来可能会增加到2.5亿到3亿的流动人口.
传统意义上,贫困的定义是经济贫困,新的定义则应该是多元贫困.长期以来,延续至今的贫困政策都是将城市、农村作为两个不同区域、不同群体来看,这样的分割思路会导致农村流动人口长期出现贫困脆弱性,包括就业不稳定,2009年,中国有超过一半的人口没有签定劳动合同；医疗和安全的保障风险,绝大多数用人单位没有为流动人口缴纳保险；还有妇女的贫困风险,仅有四分之一的妇女获得生育险.
传统意义上来看,农村的主要风险是脆弱性、非包容性,土地制度、政策、户籍制度的存在,使大量的失地人民难以共享城镇化成果.
从2003年开始,我国在农村公共服务领域取得了很大的成绩,2006年免除了农业税,2009年开始实施医疗保险.与之前相比,这些政策取得了很大的进步,但是如果看公共服务体系,会发现农村和城市是两个不同的体系.举例来说,新农合必须回到户籍所在地报销,异地报销并没有推行开来,即便可以获得异地报销,报销比例也比户籍所在地低得多.这还是以一个城乡分割的思路来设计,同样的思路还存在于新型农村保险、义务教育等方面.另外,城乡双重体系还体现在贫困检测和标准上.总而言之,现在贫困人口的贫困风险不是长期性的,而是政策性的.
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要逐步建立城乡一体化,从发展模式上来讲,应该汇集共享成果；从反贫困框架上来讲,应该讲属人而不是属地.
解决城市贫困的案例
江苏省委农村工作领导小组办公室主任 诸纪录
近十年江苏城镇化发展非常快,2002年的城镇化率只有43%,到2012年已经达到63%.在城镇化加快发展的过程中,出现了很多城市内部、城乡间的二元结构的问题,但并没有出现严重的贫困现象.
如何写社会政策学位论文
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目前,江苏省的扶贫工作还是致力于解决农民的问题.在城市化加快发展的过程中,苏南已经出现了逆城市化的现象,有一部分城市已经开始向农村流动.江苏很注重统筹城乡发展和解决农民工问题,所以没有出现其他一些国家的贫民窟、农民工比较困难的情况,其原因有三点： 第一,江苏经济实力较强,GDP总量是5.4万亿.第二,江苏的发展战略比较正确,以前是城市化战略,去年调整为城乡发展一体化战略,也就是城市跟农村要双轮驱动,实现城乡公共服务均等化.第三,政策战略措施较正确,江苏的农民工总量是一千万,外籍农民工所占数量有410万,所以江苏把农民工的工作摆上了重要的议事日程,纳入了整体规划.
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采取的第一条措施是切实提高农民工的收入,制定最低工资标准,按照一、二、三类地区设定标准,最少达到950元.第二条是促进农民工就业创业,江苏在全国创先建立了四项制度,就业失业登记,创业服务和农村困难家庭就业援助.第三条是加强农民工的技能培训,政府进行补贴.第四条是加强社会保障.第五条是强化农民工的基本公共服务,如计划生育服务等.
关键性挑战和相关政策建议
同济大学经济与管理学院教授 周向红
在城镇化进程当中的社会政策中有两个关 键 词 ,一个是城镇化,一个是社会政策.谈到包容性,城市一定与户口政策相关联,户口政策在中国是非常严峻的一个话题,因为它是不包容的,自从有了户口政策就有了城乡二元体制.如何构建包容性城镇化中的社会政策体系是一个非常重要的话题.
在城镇化进程中,户口并不是完全的0或者1,户口制度在近些年已经有一些松动,例如在北京、上海、广州等发达和沿海区域中,户籍对一部分群体、精英是放开的,可以通过购买住房获得户口.另外,异地高考的出现,也表明户籍制度有了一定的松动.
在新型的城市化框架中,应构建一个多层级塔体策略,在金字塔的各个层次和不同的阶段当中,社会政策应该是不一样的.这个设想可不可行?在实践过程中,路径应该怎么走?这其中有很重要的观念：即社会政策和经济政策在新型的城镇化过程中可能是并合的,在个体城镇化、家庭城镇化、服务均等化的过程中,可能影响贫困的变化.
导致城市和农村贫困的原因有一些差异.农村贫困是因为缺乏工作机会,在大城市则是因为一些刚性支出,比如上海城市贫困当中有一个很重要的特点――支出性的贫困.相对应的,在城镇化的进程中,中小城镇可以通过福利（包括服务）,来吸引他们到此工作,而在大的城市则可以通过拓展公共服务,改变贫困版图的变化,而社会政策可以作为一个非常重要的工具,最终实现这样的框架,也就是构建多层次塔体的策略,主要包括这样几个观点：
首先,在新型的城镇化中,业绩是以就业为目标,而不是以夺取农民的土地为目标.没有就业而失去土地对于中国来说是一种灾难,对农民来说,放下简单的农耕工具,去城市也不会获得很好的就业机会.在一些中小城市的培训能够使他们获得更多、更好的就业机会,这也证明了就业的重要性,江苏省宿迁市就是一个很好的典范.
第二,与就业相关的保障和就业福利.包括城市社保和医保的覆盖率,对家庭和子女提供的福利,与之相对应的就是发展中的社会政策,涉及到就业培训、流动儿童的教育、留守儿童的教育.还包括社会保障中所需要的政策,以户籍为代表的一些非包容性政策是不利的.户口的刚性框架能不能存在一个0.3、0.5到1的状态?有些城市已经在寻找取消户口状态的路径,实现社会包容性的状态.这就是在城镇化进程当中逐步进行的过程.
在这个过程中,要注意贫困版图的变化.现有的城镇化会造成留守儿童和流浪儿童的一些问题,包括进城农民工中的青少年会有犯罪高发的集中性,相对于其他人群比例较高.教育是很重要的突破口.
除此之外,目前城镇化的考核机制还只是简单地将城镇户籍人口比重作为指标,如果能够考核到各个社会服务方面,比如幸福感、养老、医疗等,则更具客观和真实性.
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