浅谈三农专项资金效益审计的方式方法

审前调查是进入审计实施阶段的关键,详细全面的审前调查,能提高审计质量、节约审计成本、降低审计风险."3农"专项资金效益审计审前调查应重点把握4个环节:1是项目立项环节.首先要摸清计划和实施方案情况,因为申报立项的计划、实施方案、监理和项目建设管理都是地方主管部门自己在承办,要调查工程立项依据是否充分、程序是否合规,并重点了解有无擅自调整和改变项目计划的情况,以及调整和改变项目计划的原因及文字依据等.2是资金管理、拨付、使用环节.要摸清资金的专户设置、到位情况、管理部门及使用资金的项目单位.并注重了解地方配套资金是否落实,从政策制定上、地方财力上分析地方配套资金不落实的主要原因以及对项目建设的影响所谓"3农"专项资金是指中央预算内投入、省地政府配套及群众自筹,用于改善农村、农业、农民生产生活等某项专用资金,如农业综合开发资金、退耕还林资金、农村饮水安全资金等.其分配、管理、筹集、使用等环节,是否合规、合法、有效,直接关系到农民的切身利益,也关系到党和国家惠民政策能否及时有效体现.对"3农"专项资金的效益审计,被审计署和各地审计机关列为审计工作"重头戏",同时赋予了参与审计的人员值得探讨和研究的新课题
今年3至5月份,笔者参加并主审了湖北省审计厅安排的对1个县2006至2007年农村安全饮水专项资金的效益审计,也是笔者从事财务收支审计工作多年来第1次主审效益审计项目,偿试了效益审计的方式、方法,体会到效益审计与财务收支审计的不同
1、"3农"专项资金效益审计与财务收支审计的不同
(1)审计目的及主体不同
"3农"专项资金财务收支审计是对某项专项资金占用或会计资料的真实性、合规合法性进行审计;审计主体只是对这个单位,是以核实其真实性、合规合法性为主;但"3农"专项资金效益审计,除审计财务收支和有关经济活动的真实性、合规合法性外,主要是审计其效益性.审计的主体是管理和使用专项资金的相关单位.对其审计上级有关方针政策贯彻执行情况,有关项目责任制考核指标计划的完成以及上级有关部门指定落实的相关事项等
(2)审计程序内容要求不同
1、审前调查内容不同."3农"专项资金财务收支审计,在准备阶段的审前调查,主要是到被审单位了解其机构人员等基本情况、职责范围、相关内控制度及执行情况等,填写统1的《审计调查表》.而"3农"专项资金效益审计是以文字报告的形式全面反映审计方案中所涉及的内容.如对某县的农村安全饮水专项资金效益审计的《审前调查报告》,其内容包括:农村饮水工作基本情况、水资源条件、饮水不安全人口分布与结构、扶持政策措施的落实、资金和项目管理制度、项目决策程序、资金到位拨付和项目实施等
2、审计实施范围不同."3农"专项资金财务收支审计的范围主要是资产负债、资金运用、财务收支状况、财务成果等,仅局限于资金审计.而"3农"专项资金效益责任审计的范围则是全部资金活动及相关项目工程建设,既审资金又审工程;还要到农户调查了解项目实施的真实性、效益性,并针对存在的问题查找原因和产生的影响等.如农村饮水安全专项资金效益审计的内容和范围是在对其资金管理使用真实性、合法性和合规性进行全面审计的基础上,重点对建设项目进行审查,力求全面准确地反映建设项目资金使用的效率情况和项目实施的效益、效果情况,并通过对饮水安全项目实施前后的对比、分析,阐述饮水项目实施后的效益、效果情况
3、审计报告内容不同."3农"专项资金财务收支审计报告只反映基本情况、审计查明的问题及处理处罚意见和审计建议.而"3农"专项资金效益审计报告:1是报告中基本情况反映的内容较财务收支报告全面.如对某县的农村安全饮水专项资金效益审计报告中的基本情况要反映:水资源条件和饮水不安全人口分布与结构,项目和资金计划,项目资金筹集到位、项目资金拨付管理、项目计划执行,饮水项目建设完成及效益,审计抽查饮水安全项目,工程管理中"4项"制度落实,完工项目的后期管理和运营,独立费用开支等.2是报告要全面审计分析产生问题的原因及造成的影响.因"3农"专项资金效益主要是审计项目建成后的效益性,对已完工的项目存在项目建成后未使用或利用率不高等问题,要分析有无因决策失误、项目建设符不符合要求、投产使用及不及时等原因,造成项目投资效益差、损失浪费等问题;对未投产使用或虽已投产使用但达不到设计能力的项目,要分析是否因决策失误、可行性研究偏离实际、规划布局不当、总体设计不配套、运营条件不具备等方面的原因;同时,还应分析产生的问题对项目受益村、受益人产生的影响.以上分析的内容主要是为各级政府决策提供真实的资料,为更好地利民、惠民服务.3是报告中要对重点项目实施前后受益村的变化进行对比,并对其整体效益进行评价,如农村安全饮水专项资金效益审计,对抽审的饮水安全项目在进行全面审计的基础上,要对项目区内的1至2个村在饮水安全项目实施前后农村和农民受益情况进行重点剖析.主要内容包括:项目投入使用后,其供水能力、供水质量、取水点的方便程度和入户水价、水量等.通过数据定性、定量分析项目实施后给农村带来的改变和农民得到的实惠
2、"3农"专项资金效益审计应重点把握的几个环节
(1)审前调查环节
审前调查是进入审计实施阶段的关键,详细全面的审前调查,能提高审计质量、节约审计成本、降低审计风险."3农"专项资金效益审计审前调查应重点把握4个环节:1是项目立项环节.首先要摸清计划和实施方案情况,因为申报立项的计划、实施方案、监理和项目建设管理都是地方主管部门自己在承办,要调查工程立项依据是否充分、程序是否合规,并重点了解有无擅自调整和改变项目计划的情况,以及调整和改变项目计划的原因及文字依据等.2是资金管理、拨付、使用环节.要摸清资金的专户设置、到位情况、管理部门及使用资金的项目单位.并注重了解地方配套资金是否落实,从政策制定上、地方财力上分析地方配套资金不落实的主要原因以及对项目建设的影响.3是建设项目实施、管理环节.要摸清计划建设的工程规模,已经开工的工程建设进展情况(包括:工程数量、计划投资额、已完成投资、涉及的乡村和农户、是否完工、投产使用、达到设计能力等);并了解是否按规定实行了项目责任制、招标投标、工程监理、政府采购等制度,是否办理竣工决算和报账手续,是否健全了后期管理.对尚未开工建设的工程状况重点对项目立项、项目建设、完工使用等诸环节的决策、效益情况及其影响因素进行调查了解.4是项目实施前后的变化.主要是听取相关部门对项目实施前后的效益对比总结,初步了解党的惠农政策的落实给本地农村和农民带来了哪些变化和实惠,效益、效果如何
(2)审计取证环节
1是掌握专项资金计划项目数、资金来源渠道及总额.近几年,国家加大了对农业的投入,但每期、每项专款都必须由基层政府申报,逐级论证立项审批.其内容包括:上级批复的原文、项目数、项目名称、计划投资数额,中央投资、省地县(市)配套资金、群众自筹比例等.2是检查专户设置情况.看专户是否按规定设置,专款是否及时进入专户管理.由于同1个建设项目,资金来源渠道不同,易导致管理分散.如农村饮水安全专项资金,分中央国债资金、省级配套资金、地方配套资金和群众自筹,其中:由中央国债资金由财政部门的经济建设科管理并划拨到饮水办专户,而省级和地方配套资金则由财政部门的农业科管理并划拨到项目单位,群众自筹资金由各乡镇财政所或水管站管理直接用于项目建设.3是检查财政部门资金拨付情况.看是否及时拨入专户、是否按计划拨付、是否按工程进度拨款,包括:拨款时间、接收单位、经办人、收款单位账号等.看是否按项目计划及时足额拨付资金.有无滞留、抵扣、占用资金或改变资金的使用性质,挪作他用等问题.通过查看项目规划和实施进度安排表或施工合同了解项目是否真正是按进度拨款,从根本上掌握滞留项目资金的原因.4是检查项目主管部门和项目单位,审查资金使用的真实、合法、合规性.主要审计有关部门和项目建设单位有无申报"假项目"骗取资金;套取转移、挤占挪用项目建设资金;违法分包或层层转包工程,导致项目建设资金流失;徇私舞弊、贪污私分等重大违法违纪问题以及擅自改变项目投资计划,违规提取或使用项目前期费用等问题.看有多少资金真正投入到建设项目上,有多少建设项目由于违纪违规问题,导致项目不能实施或按期完成以及对项目建设和效益的影响等
(3)审计整改环节
"3农"专项资金经济效益审计结束了,形成了审计报告,提出了审计建议,但这并不是效益审计的最终目的,专项资金效益审计与财务收支审计1样还非常重视对审计建议的落实情况.审计建议的整改是非常关键的,通过审计使被审单位完善制度,改善和规范管理,提高资金的使用效益,这是审计要达到的最高价值.如笔者主审的某市2006至2007年农村安全饮水工程资金效益审计,资金管理分散、专户管理不规范、财政滞留资金及地方政府配套资金没到位和个别工程项目没按期完工的问题,及时提出了整改建议,该市市政府对审计组提出的审计建议,非常重视,采取得力措施,迅速进行了整改:1是加大了工程建设力度,加班加点进行施工.2是规范了专户管理.3是地方财政及时滞留将资金拨付到位.3是确定了落实配套资金及工作经费额度.4是拟定了饮水工程建设管理办法,并以市政府文件下发
总之,"3农"专项资金效益审计的方式、方法,要在对资金管理使用的真实性、合法性和合规性进行全面审计的基础上,以资金流向为主线,以建设项目为载体,围绕资金管理使用、项目实施与建成、项目投产后的效益与效果等关键环节、关键问题进行解剖分析,力求全面准确反映资金使用效益情况.在审计中,要注意"面、线、点"的有机结合,采取审阅资料、分类抽审、实地调查等方法,从项目规划、项目分配与分布、项目实施与管理、项目建成后效益、效果实现等环节入手,深入到村、到户、到项目开展审计和调查,在详细调查了解项目实施前后受益区、村和农户条件改善情况的基础上,结合抽查项目,从立项的科学性、可行性、合理性、真实性等方面,以及资金管理、使用等环节,客观分析和评价"3农"资金使用的效益、效果情况,重点揭示因决策失误、责任不清、管理不善等原因造成的资金效益差、损失浪费等问题,并对产生这些问题的原因进行深入分析.