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摘 要：财政分权对我国地方政府经济产生了重大影响.本文从地方政府的公共卫生支出、土地财政以及县乡财政困难等问题考察财政分权对地方政府财政的影响.
关 键 词 ：财政分权,公共卫生支出,土地财政,县乡财政
财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模与结构,使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务.
财政分权对地方政府供给偏好的影响
中国式财政分权激励出的地方政府为经济增长而展开的竞争正改变着地方政府的支出偏好.统计资料显示,基本建设等公共投资支出占地方财政总支出的比重由1994年的8.29%上升至2006年的9.62%,而事关民生的科教文卫等公共服务支出的比重却逐年下降,由1994年的28.58%降为2006年的21.85%.那么,什么原因使中国地方政府的支出偏好有如此特殊的表现呢?
在市场化取向的改革中,财政分权一直是经济转型的重要内容.这种财政分权制度使得地方政府从此享有一定的受制度保障的财政收入剩余索取权和财政支出控制权,客观上就承认了各个地方政府相对独立的经济主体地位.但我国在经济领域分权的同时保持了政治领域的集权,中央政府对地方政府官员的考核、晋升具有绝对的权威,为有效传递中央的政治意图,中央政府采取了以经济绩效为核心的考核机制.于是在中国形成了政府多级财政分权与单一政治集权相结合的分权模式.此模式赋予了地方政府特有的双重激励即财政激励和政治激励,共同驱使地方政府为推进本地区经济增长而展开标尺竞争,以此可以获取潜在的经济利益和政治利益.而加快经济增长需要大量的资源,在国有资本和私有资本面临流动性约束的情况下,地方政府间标尺竞争的重要策略就是竞相吸引外商直接投资.这就派生地方政府支出偏好扭曲的来自竞争的激励.在此激励下,地方政府财政支出的整体取向可能是加大基本建设等公共投资.这不仅可以直接改善当地投资环境,有助于吸引FDI,从而实现任期内更快的经济增长和提升业绩,而且显著改善的硬性投资环境本身就是最容易度量的政绩.尽管科教文卫的公共服务对于提高居民的福利水平和促进长期的经济增长是至关重要的,但短期增长效应并不显著,自然不会成为地方政府的优先选择.因此,地方政府财政支出由于面临集权的政治体制与分权的财政体制的混合激励,中国地方政府被驱动的方向可能是重视增长效用显著的公共投资,而忽视公共服务的供给.
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(一)财政分权体制下各级政府公共卫生支出的能力与意愿
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研究表明,财政分权没能使得地方政府用于公共卫生方面的支出水平得以有效的提高,这与目前我国财政分权的体制有关.虽然我国实行了财政分权,由于考虑到财权与事权不一致加上地方政府的考核机制,政府编制财政预算支出的重点一般会放在最能够拉动经济快速增长的一些领域.
支出分权导致我国地方政府偏好于经济建设、公共卫生支出相对较低.而另一方面,随着我国经济发展,人们对计划免疫、传染病控制、妇幼保健、职业卫生、环境卫生和健康教育等在内的公共卫生服务卫生需求的不断提高.因此,在当前中国的财政分权以及将GDP作为考核标准的政治体制下,加上地方性公共卫生服务具有投入大、产出小的特点,导致地方财政用于公共卫生支出的积极性大为下降.
(二) 财政分权和地方政府土地财政
中国地方政府倾向于选择土地财政的一个根源是1994年分税制改革后财权和事权不匹配.
分税制的最初原因是为了解决财政包干的弊端,调整中央和地方政府间关系,然而在调整过程中并未实现财权和事权的统一匹配,导致地方政府具有很强的激励把对地区经济的"援助之手"转变为"攫取之手",由于分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式,并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理,使各地方政府都拥有更加强烈的激励扩大预算外收入,加大对地区经济的攫取.
1994年分分税制后,中央和地方预算收入比重相对稳定,但却形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口.分税制改革前,地方财政收入占总财政收入的比重接近80%,分税制改革后维持在45%左右,而地方财政支出比重在分税制改革后一直维持在65%以上,近有几年有增大的趋势,2007年达到77%.分税制改革改变了中央和地方政府的财权分配格局,但却没有对事权进行相应的调整和重新划分,"财权上移"、"事权留置甚至增加"导致地方财政收支"剪刀差",地方政府只有寻求新的非正式资金收入来化解中央财政集权的压力.
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由于地方政府收入的主要来源是位于城市中的第二、第三产业,经济增长的源泉在非农产业,中国的地方政府往往采取了一些城市倾向的经济政策.另外,由于城市存量土地交易费用较高,地方政府倾向于在增量土地上下功夫,造成城区面积不断扩大,地方政府这样选择的主要原因是能产生预算内、外双重收益,预算外靠土地出让收入,预算内靠城市扩张带来的产业税收效应.
具体来看,一是"以地生财",通过农地非农流转价格剪刀差获取收益.二是"以地引资生税",即以目前地方财政出现的以优惠政策吸引外商直接投资以扩大税基,尤其是对短期内促进经济增长和预算内财政收入有较大促进作用的制造业倍加青睐.土地财政逐渐成为地方政府的"第二财政".
(三)财政分权与县乡财政困难问题
中国财政分权实践呈现一环套一环的特点,即中央决定与省级政府的财政分配关系,省内各级政府间的财政分配关系由省级政府决定,市内各级政府间的财政分配关系市级政府决定.该种模式使处于较高层级的政府形成向上集中资金的逻辑,伴随着一系列矛盾的出现,其中县乡财政困难问题颇为严峻.其存在如下问题：
第一,事权责任划分缺乏明确的法律界定.第二,政府间财权配置不规范,地方政府自主筹集收入的能力不足.2001年起中央决定在全国范围内实施农村税费改革,对于县乡减少的地方收入,主要由地方财政体制的运行绩效考察自行消化,中央只给与部分补助.第三,地方税收体系不够健全和完善.首先,地方税的稳定性较差；其次,部分税种的划分不合理；最后,财产税制的作用没有充分发挥.第四,地方政府债权筹资能力严重不足.第五,转移支付结构不尽合理,要求地方财政配套的专项支出多.
为了解决上述问题,我们必须处理好财政分权与经济增长的关系.
首先,应该做到财权与事权的匹配.一方面实行分级财政管理,完善地方税收体系,确保各级政府拥有独立财权,满足财政支出需要,并且确定地方税主体税种.另一方面,清晰界定事权,避免出现事权交叉,划分模糊等现象.
其次,规范转移支付制度.中国区域经济发展差异巨大,各省的县乡财政所面临困难程度不一,因此有必要探索建立县际之间的横向转移支付制度可由省级根据省情,制定具体方案,构筑层次分明、纵横交织的转移支付框架.在转移支付制度运行过程中,各个环节力求做到公开透明,便于监督.
再次,根据省际差异机动选择解困之路.
最后,大力发展县域经济.
参考文献：
[1]王文剑、覃成林：《地方政府行为与财政分权增长效应的地区性差异》,《管理世界》2008年第1期.
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[3]王晓洁：《中国公共卫生支出均等化水平的实证分析-基于地区差别视角的量化分析》,财贸经济,2009.
[4]赵会玉：《地方政府竞争与经济增长：基于市级面板数据的实证检验》,制度经济学研究,2010.
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