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市区财政体制是地方财政体制的重要组成部分.从浙江省的情况看,由于历史、环境以及经济布局、承担的公共服务和社会管理职责等方面的不同,各地根据实际,制定的市区财政体制并不完全一致.但目标是一致的,主要是为了理顺事权财力分配关系、促进市区经济和社会事业协调快速发展.本文以浙江省衢州市的市区财政体制为例,就完善市区财政体制问题作些探讨.
一、现行衢州市区财政体制基本情况
目前,衢州市市区范围内共有三个财政体制主体,分别是：柯城区、衢江区和衢州绿色产业集聚区,其中,柯城区和衢江区是国务院批准设立的建制区,衢州绿色产业集聚区为非建制区.据此,衢州市财政分别与这三个主体区建立了不同的财政体制.
从目前衢州市区的财政体制情况看,在中央、省对地方实行分税制财政体制的前提下,中央财政收入和省级财政收入按现行省对市分税制财政体制规定的项目确定；在地方财政收支的划分上,则根据历史、环境以及经济布局、承担的公共服务和社会管理职责等方ƃ
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从近几年衢州市市区财政体制运行情况看,总体运行良好,市区财政体制在规范市区的税收征管秩序、促进财政收入增长和结构优化、理顺市区财力分配关系、确保民生支出需要等方面,起到了较好的保障作用.市级财力向区级财力倾斜,2012年,市级（不含绿色产业集聚区）地方财政收入占市区地方财政收入的比重为44.52%,比2008年下降3.94个百分点；衢州绿色产业集聚区地方财政收入占市区地方财政收入的比重为26.95%,比2008年提高了1.66个百分点；柯城区地方财政收入占市本级地方财政收入的比重为12.94%,比2008年提高了0.16个百分点；衢江区地方财政收入占市本级地方财政收入的比重为15.59%,比2008年提高了2.11个百分点.市级财力占比逐年下降,区级财力占比逐年提高,其中财政体制相对独立的衢江区财力占比增长最快.
二、现行市区财政体制存在的问题
（一）市与区的事权虽有明确划分,但由于市、区同处一个城区,为此严格按划分的事权执行难度很大.从区级政府成立之初,衢州市委、市政府就按照有利于强化市级宏观调控能力,推进中心城市建设；按照有利于理顺行政管理体制,尽可能减少职能交叉；按照有利于调动市、区两级积极性,促进城乡经济及各项事业全面发展和“精简、统一、效能”的原则,合理划分了市与区的职能和事权.但在实际运行中,由于区政府担负着区域经济发展、社会进步、社会稳定等与县、市几乎相同的责任,但是公安、工商、土地、规划、税收等实行市直管,留在区政府的职能部门却主要是服务型的部门,如民政、教育、卫生、农林水等,这些部门工作责任重、难度大,影响了区级干事的积极性.由于市、区两级同处一个城区,区级政府为了自身利益的最大化,一些需要区级落实的事务,往往提出各种理由要求市级政府和相关部门的支持.市里为了工作的顺利开展,往往满足或部分满足区级的要求,最后使得原本按事权划分属区级承担的事务变为市、区两级共同承担,如社区工作经费、义务教育、社会保障等.同时,一些需要市级相关部门支持的工作,区里也为了利于开展工作,也主动由区财政承担部分支出,如工商、公安、税务等.这些事权责任的不断变化,使得原本划分清晰的市、区两级事权,变得互相交叉不够清晰.
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（二）区级财力虽然稳步增长,但是由于民生刚性支出增长快于财力增长,为此确保区级财政收支平衡难度很大.在市区财政体制设立之初,市、区两级的财力一般可以满足当时的事权支出需求,财力与事权之间相对匹配.近年来,随着公共财政改革的深入推进,中央和省出台了一系列的民生支出政策,需要地方投入或落实配套资金.由于区级政府主要承担对基层服务的职责任务,出台的民生支出政策主要覆盖基层百姓.为此“上级点菜、下级买单”成为区级财政负担增加的主要因素,区级财政负担不断加重.如近年来实施的义务教育教师绩效工资改革、公共卫生体制改革、推进新型农村合作医疗改革、城乡居民社会保险改革等,按照事权划分,这些刚性支出主要由区级财政承担.中央和省、市虽然给予了一部分转移支付补助,但是与区级保障这些刚性支出的需求相比缺口很大,需要区级新增财力去保障.但是,受经济发展速度和效益等因素的影响,有的区经济发展较快、经济发展的质量较好,每年新增的财力可以满足民生刚性支出增长的需要；但也有的区经济发展较慢,新增财力不能满足新增支出的增长,给区级财政带来非常大的压力,造成财力与事权不匹配.并且随着这些增支政策的延续和增多,区级财力变得难以有效承担区级事权履行必需的支出,财政收支矛盾突出.为了减轻支出压力,确保财政收支平衡,区级政府只有通过部分履行事权或与市级政府争利让责,从而影响了市区经济和社会事业的健康发展.
（三）市级财政虽然负有保障区级财政的义务,但是由于欠发达地区市级财政自身困难,为此欠发达地区市财政加大对区财政保障力度的难度很大.一方面,欠发达地区市级财政总量偏小,收支矛盾突出,对区级财政的保障能力有限.如：近几年衢州市虽然发展较快,但是2012年衢州市区人均财政收入仅为6710元,为全省平均水平的47.8%；2012年中央和省一般转移支付占公共财政支出的比重达61.9%,比2009年提高了3.2个百分点,市区财政对上级转移支付的依赖非常大.加之欠发达地区历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出欠账较多,在落实民生政策刚性支出不断增加的情况下,市级财政本身收支矛盾突出,财政保障压力大.因此,对区级财政的困难,欠发达地区市级财政虽然能够理解,但是受财力所限,难以给予有效保障.另一方面,上级对市区的转移支付中专项转移支付所占比重较大,有的还要求市区配套,这既不利于市区财政统筹安排使用,同时也增加了市区财政的支出压力.与此同时,在省管县财政体制下,省对市财政体制中明确鼓励市级财政对县（市）进行转移支付补助,欠发达地区市级财政自身财力虽然不足,但是为了争取省财政对所辖县（市）的支持,必然挤出资金对县（市）进行补助,这样既加大了市级财政的支出压力,同时也减少了市级财政对区级财政的支持. 三、完善市区财政体制的对策探讨
建立完善的市区财政体制,对于凝聚市、区两级发展的动力,激发市区两级发展的活力,促进市区经济社会健康快速发展,具有十分重要的意义.为此,对市区财政体制中存在的问题,必须高度重视,采取有效措施,进一步完善市区财政体制.
（一）合理划分事权,理顺市、区两级政府之间的职能责任.市区是一个统一体,市与区之间的事权划分是确保市、区两级政府高效运转的基础.市区两级之间事权划分不合理,极易导致市、区两级政府履行职能上的偏差和不足.为此,必须本着有利于强化市级宏观调控能力,推进中心城市建设；有利于理顺行政管理体制,尽可能减少职能交叉；有利于调动市、区两级积极性,促进城乡经济及各项事业全面发展和“精简、统一、效能”的原则,合理划分市与区两级政府间的职能和事权,完善政府分级管理体制,使市、区两级形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制.如在市与区的职能定位上,可以探讨市级重点抓好市本级的城市经济和城市建设,搞好本级城市的统一规划、统一建设和统一管理；抓好市本级的产业规划和软硬环境的建设,促进城市经济和社会各项事业的全面发展,其余的全部由区级承担.市区事权责任一旦确定,就要维护制度的严肃性,严格按确定的事权执行.
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（二）有效保障财力,实现市、区两级事权与财力基本匹配.财力是事权得到有效履行的保障.事权明确后,必须根据事权给予有效的财力保障.一方面,要建立相对完善的市区财政体制.在市区财政体制的设计上,既要保障区级财政履行事权最基本的支出需求,如基本工资发放、机关事业单位运转的基本需求、最基本的民生保障等,又要确保区级财力与事权支出同步可持续增长.另一方面,要加大中央和省对市区两级政府的转移支付支持.建议上级财政部门给予充足的财力性转移支付,如按照人口、地域面积、人均财力等综合因素,对市区各个财政主体实行独立测算、单独奖补,对欠发达地区给予重点扶持.也可以按照“谁点菜、谁买单”的原则,根据民生政策刚性增支情况,由中央和省级财政给予全额专项转移支付补助.
（三）建立激励机制,调动区级政府的经济社会发展动力.一是要充分调动区级发展经济的积极性.通过财政体制的激励作用,引导区级政府发展市区经济.如通过将区级自行保障要素、自行规划、自行投资、自行建设、自行管理的城市商贸综合体、大型专业市场、中央商务区、文化休闲旅游区、创意产业园、科技创业园、软件园和现代物流园等第三产业集聚区,纳入区级财政的固定收入范围,引导区级政府重点发展第三产业.二是要充分调动区级政府发展社会事业的积极性.如通过市区体制,加强对区级社会事业发展的量化考核,考核结果与市对区的转移支付挂钩,以引导区级政府加大社会事业投入.三是要充分调动区级政府组织收入的积极性.如建立和完善财政增收激励机制及相关配套办法,通过对上缴额增量奖励的方式,调动其增收的积极性.
（四）强化省级指导,规范全省范围内的市区财政管理体制.市与区既是互相合作的双方,又是互相博弈的两方.为此在市区财政体制的制定上,市级政府作为体制制定的主体,难以避免在市、区事权的划分上,将有权、有钱、有利的部门和单位作为市级事权；将服务型的、支出责任重的事权划分给区级财政,难以做到公平合理、客观公正.作为同一区域的职能主体,不可避免地发生市、区两级政府部门之间的争利让责现象,不利于市区经济社会的健康发展.为此,有必要由省政府制定规范性文件,统一全省各地的市、区两级事权责任范围；由省财政制定财政管理体制的指导性意见,统一各地的市区财政管理体制.通过两个规范性文件的制定,明确市、区两级的收入划分、事权界定、转移支付等内容,为各地市、区两级政府和财政部门强化行政管理和财政管理提供依据,从而有效防止市区在资源配置、职责划分等方面存在的问题.
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