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一、迅速加快的中国城市化进程
城市化水平指一定地域内非农业人口占总人口的比重.改革开放以来,中国的城市化程度逐年提高,已进入城市化加速发展时期.据国家统计局的数据,截止2003年底,中国共有建制城市660个,其中直辖市4个,副省级城市（计划单列市）15个,地级市267个,县级市374个；同年总人口为12.9亿,其中市镇人口为5.2亿.数据还显示,中国的城市化率已从1993年的28%提高到2003年的40.5%,11年间提高了12.5个百分点.见图1.据计算,11年间的年平均增长速度达到4.68%.如果以这个速度继续发展,城市人口比重将很快达到全国人口的50%,就是说,将有一半的人口生活在城市之中,这会给城市政府和城市财政带来极大的挑战.
国家统计局在测度中国城市人口的比重时,以往的统计方法是将户口作为界定依据.按照这种方法,在流动人口大量增加的今天,显然会低估中国的城市化水平.为了在一定程度上解决低估问题,从1995年全国人口普查开始,国家统计局采用了新的城市（镇）人口统计方法,即将城市人口定义为“常住人口”的概念,不再以户口作为依据来划分城镇人口和农村人口.
尽管以常驻人口作为测度城市化水平的依据,要比以户口为测度依据更具包容性,但在进行国际比较分析时发现,关于“城市”的定义存在较大差异.按照国外有关城市的定义, 或按照联合国人居中心建设将人口1万人以上的居民点认作城市的标准,中国实际的城市化程度将大大高于目前官方测度的水平.
除人口外,民政部于1993年制订的城市设市标准还对经济、财政和基础设施等方面做了系统规定.一般认为,中国的城市设立标准要高于国外,说明中国的城市化水平在一定程度上被低估了.然而,这并不是中国城市化进程中的关键问题.更为重要的是,城市居民,包括准备进入城市的潜在人口,对城市公共服务的需求在多大程度上能够得到满足.
二、中国城市化对城市公共财政的挑战
中国的城市化大致以如下两种方式分别或同时进行：一是通过人口流动方式,即农民进城上学、打工、参军提干等进入城市；二是以城市数量和空间扩张形式,即变农业用地为城市土地,变农村人口为城市人口.无论以何种方式,城市化都对城市公共财政提出了挑战.
1．城市政府需要提供更多的公共服务
据公共财政理论,公共品（服务）和外部效应的存在是政府干预经济的两个主要原因.市场经济条件下,私人部门无法提供一些公共服务,如国防、法律秩序、公共安全、环境保护等；市场也不能以令人满意方式提供另一些公共服务,包括公共基础设施、公用事业、公共教育、医疗卫生、社会福利等.这些必须以政府为主导组织提供.
但并非所有的公共服务都在全国范围内平均受益,有些公共服务的受益仅局限在有限范围或特定地理区域内.因此可根据公共服务的受益范围分为全国公共服务和地方公共服务.地方公共服务中很大一部分集中在城市区域内,构成了城市政府职能的重要组成部分.
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中国的城市化进程,由于伴随着经济体制改革和社会转型,更加剧了对城市财政的压力,同时存在着很大的不公平.
（1）体制改革前,城市居民（以户口划线）得到的部分公共服务通过其所在单位给予,如医疗、养老、住房等,较大单位还自办学校解决职工子女入学问题.随着经济体制改革后“企业办社会”现象的消失,这部分公共服务转而由政府提供.
由于体制和资金来源问题,城市居民对公共服务（如住房、医疗、教育、养老等）的期望,与目前城市政府所能提供的公共服务之间存在较大的差距.许多本应由政府免费或低价提供的公共服务,让城市居民付出了不小的代价,成为困扰他们日常生活的难题.特别是尽管城市政府提供了部分社会保障,也提供了一定的低保补贴,但与需求相比仍存在很大差距.随着市场经济的发展和社会的进步,城市居民对公共服务需求的期望与城市政府能够实际提供的公共服务之间的差距,必将进一步扩大.
（2）市场经济发展给城市带来了大量的外地务工人口.在现有格局下,城市政府一般只对具有城市户口的居民提供公共服务.若以城市户口划线,进入城市打工的农民不属于城市居民,但他们在城市中生活和工作,逐渐成为城市中的常住人口,理应享受到城市政府提供的公共服务.目前那些没有城市户口的常住人口被排斥在城市提供公共服务的范围之外,很难享受到城市政府提供以户口为标准的基本社会保障,即使得到一些公共服务,与具有城市户口的居民相比差距也很大.
（3）特别值得注意的是在城市化进程中失去土地的农民群体.他们被称为“三无游民”（种田无地,就业无岗,低保无份）生活在城市边缘,沦为新的弱势群体.这些无地农民的权益在城市化进程中受到了很大损失和剥夺：他们从被征土地中获得的补偿非常少,且没有社会保障.有些农民被安排到企业工作,放弃了对农地的收益,但很快就在下岗分流中沦为失业者,落入城市社会底层,连基本的生存问题都没有解决.据中国社会科学院《2005年中国社会蓝皮书》,2004年130多起农村群体性突发事件中,有87起因农民失地而引发.农民失地引发的社会矛盾居于困扰中国六大问题的首位.
据公共财政理论,除非所有城市居民都能获得基本相同的公共服务,否则公平原则无法实现.从国际上看,许多国家都把公平作为设计城市财政体制最重要的原则.目前中国的状况表明了城市化进程的脆弱性,相当多的城市居民（不是以户口划线）,无论从获得公共服务的质量上,还是从获得公共服务的数量上,都形成了对城市政府以及城市财政的相当大的压力.中国城市财政政策的重点应该转为更加注重公平原则,为大口径的所有城市居民提供更多的有质量的公共服务.
2．城市政府需要稳定的财政收入
面对提供数量更多,质量更好的公共服务的挑战,城市财政必须为城市政府履行公共服务职能提供必要的财力支持.如果没有充沛的财力做支撑,城市政府就只能是一个不称职的政府,要么虽然向全部城市居民提供了一定的公共服务,但服务数量和质量水平下降；要么将一部分人口排除在公共服务的范围之外.这两种选择,都不利于和谐社会的建设.
城市财政收入来源问题应放在全国财政体制的大背景下考虑.1994年中国进行了分税财政体制改革,对中央与地方（包括城市）的财政体制做了重新定位,使财政收入朝向有利于中央政府的方向发展.数据显示（《中国统计年鉴》,2004）,改革前的1993年,包括城市在内的地方财政收入占全国财政收入的比重是78.0%,1994年改革当年下降至44.3%,1994-2003年的10年间,中央财政收入比重超过地方的有7年,其余3年中央比重也仅距半数不足2个百分点.
这一结果虽然实现了1994年分税制改革的初衷,但由于配套的中央对地方政府的财政转移支付制度没有完善,地方财政收入比重的下降导致了地方政府的财政困境,以及地区间财力不公平现象的加剧.由此带来了当前中国城市政府面临的两大问题,一是提供城市公共服务的资金不足；二是地区间财力的差距导致各城市间公共服务提供的不均衡.
（1）从纵向看,改革的不完善&
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第一,真正属于地方税的税种很少,地方税体系并未真正建立,共享税构成了地方财政收入的主要部分.特别是根据现行法律,税收立法权全部集中在中央立法机构,地方人大没有对自己的地方税收的立法权.
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第二,受益者交费虽然目前已进入财政部门账户,但财政部门并不能掌握全部,以基金或预算外形式列入的只在账户中反映,收缴和使用权均在收费单位.
第三,在出售资产收入中,土地出让收入是一项主要来源,一些城市规模的土地出让金甚至和财政收入相当,被人称作“第二财政”.但很多城市未将其纳入财政管理,脱离了财政部门监督.另外,作为地方税主体税种的财产税尚未开征,使土地出让收入成了城市政府的一次性收入,使来自这方面的收入终有一日会枯竭.
第四,迄今为止中央对地方政府的转移支付制度尚不完善.除了转移支付的数量不足外,其结构和地区分布也存在问题.分税财政体制先将财力集中,然后通过转移支付制度向下级政府补充.对下级政府而言,这就形成了转移支付收入.按财政部口径的现行转移支付形式中,税收返还部分只是对地方政府征税努力的激励政策,没有均等化意义,反而使地区间差距拉大,且目前数额仍然较大,约占转移支付总额的40%.原体制补助数额很小,可忽略不计.其余的约60%是中央对地方政府的转移支付.这一部分中的专项补助属于有条件转移支付,均等化不是其目标.只有一般性转移支付是无条件的,有助于地方政府解决财力不足、实现纵向财政平衡,且得到下级政府的青睐,因为可以将资金的使用权掌握在自己手中.可惜这部分只占1/4左右.
（2）从横向,即区域差别看,一般而言东部沿海地区的城市,财政状况要好于中西部的城市.图2是2003年各省级单位的财政收入占各省GDP的比重,显示从不同地区看,2003年各地本级财政收入占GDP的比重,都没有超过全国18.52%这一水平,表明中央政府所占份额要高于地方政府.其中北京最高,占到16.18%,上海处于第二位,占14.18%,相比之下,西部省份的这一比重普遍较低.
从纵向级次看,通过调研发现,在经济不发达的中西部省份,政府级次越低,财政缺口越大,财政状况越不容乐观.大城市由于有较大的财力调配回旋空间,财政状况要好于小城市.因此,促进经济落后地区,以及基层城市的财政收入的稳定,日益成为一个严峻的问题.
3．对城市公共财政管理的更高要求
为了能给城市居民提供更多更好的公共服务,除保证必要的财力支持外,还应讲究资金投入使用的有效性.公共服务具有无偿或微利特性,在中国目前情况下,提供公共服务所需的资金主要还是来源于政府的财政资金.无论通过税收还是通过收费,政府资金都是来源于城市居民的.城市政府提供公共服务无非是“集众人之财,办众人之事”.因此,城市政府更应该注重政府资金的使用效益,加强管理,促进城市公共财政管理水平的提高.
案例调查显示,在中国,清楚地了解一个城市政府的公共财政状况是困难的.因为城市财政部门提供的预算和决算报表,并不足以全面反映一个城市的真实财力.城市政府架构中的财政部门,更像是政府的出纳或算账机构.政府的大部分财力在账面上虽然基本能反映出来,但财政部门只能对预算内财力拥有所有权和使用权.其余还有很多根本没有反映.从这个意义上讲,城市政府的财力一部分集中于财政部门,另一部分分散于城市政府的各个职能部门,如主管教育、卫生、土地的政府部门.
从长远的发展前景看,随着财政管理制度改革的深入,政府财力应集中由财政部门管理是必然的趋势.但在当前不同政府部门分别掌握部分财力的状况下,城市政府应该从全局观念出发,在提高财政部门管理水平的同时,加强城市政府所有部门的行政管理能力.适应城市政府职能向公共服务职能转变的需要,建立健全各项财务制度,使政府各个部门都能既讲投入,更注重产出,使有限的财力尽可能提高使用效率,更好地履行城市政府的职能.同时,在公共财政管理过程中,还应使广大城市居民有畅通的渠道、健全的制度,对政府的财力使用情况能够充分表达自己的意愿,拥有发言权,使城市公共财政的运行更符合广大城市居民的需要和利益.
三、中国城市公共财政的问题和改革
由于篇幅所限,这里将中国城市财政中存在的问题和解决的对策一并讨论.
1．城市政府：职能转变和民主财政
（1）解决城市政府角色转换问题的一个重要途径,是将地方公共服务的提供和生产加以区分.传统体制下由政府主导城市公共事务,但在市场经济下,城市政府更多的是协调者,而不是指挥者,是掌舵人而不必是划桨人,是公共服务的供应者而不一定必须是生产者.
城市政府的主要职能是：决定应该提供公共服务的类型、数量和质量；决定城市政府的公共收支；制定规则以约束公共服务消费中的个人行为；选择公共服务的生产者,并对其加以监督；建立对政府官员的监督机制.从国际经验看,由于政治、经济、文化和社会等因素城市政府的职能不是整齐划一的,也不是一成不变的.上述城市政府职能的界定是一种理论方式.各地的城市政府应从实际出发,恰当地选择自己的政府职能.
同时,由于城市政府在政府系列中具有承上启下的作用,所以,还须处理好政府间的职能分工,尽可能防止因各级政府职能的过分重叠而出现财力浪费的现象,也防止因不适当地承担过多的政府职能而出现财力紧张.
（2）民主财政是城市公共财政建设的重要内容之一.城市政府的职责是为本区域内的社会成员提供公共服务,满足社会公共需要.但是在实际中,政府所提供的公共服务未必就是社会成员所真正需要的,其原因,一是社会成员对公共服务的偏好存在着不同程度的差异,从公共服务中获得的实际收益不一定能够满足他们的需求,二是公共服务的定价与成本负担,社会成员感到他们负担的税负和得到的公共服务的收益不成比例.解决这些问题的办法是让公众能够参与政府部门的决策.
民主财政的目的,是形成这样一种良性循环：纳税人依法自觉纳税――其代表参与公共税收和资金使用决策――市政府依法使用公共资金――纳税人享受城市公共设施收益.公众起码应该具有如下的权利：
首先是知情权.在中国现行财政体制下,城市政府实际拥有的财权不多,民主财政建设对于城市政府更多地体现在财政管理上.在加大改革力度,规范城市财政管理的同时,扩大公众的知情权,让公众了解自己城市的公共财政状况,知道他们缴纳的税收的用途,明白各种政府收费的规则,是民主财政建设的出发点.值得指出的是,为了提高透明度,预算科目应该细化,以便政府提供的预算报告能使公众较为详细地了解城市的财力状况.
其次是参与权.除了知情权外,公众应在城市政府的公共财政决策中以适当形式参与,将自己的意愿反映给城市政府相关部门.需要建立必要的参与机制,如听证制度、问责制度等,让公众参与到城市财政政策的制定中,帮助政府提高公共财政的管理水平.
第三是决策权.决策实际上是一个权衡与选择的过程,需要特定的程序和途径来表达公众的意愿.在中国,各城市人代会是比较可行的公众行使决策权的恰当方式.在这种制度安排下,公众通过人民代表,将自己的意愿集合成集体意愿,参与公共财政有关事项的决策,使城市政府的财政行为体现公众的意愿,而不是由政府代替公众进行决策.
最后是监督权.与单纯依靠政府内部相关部门的监督相比,由公众履行对财政的监督权更为有效,也更可行.在公众拥有并行使知情权、参与权和决策权的情况下,公众的监督权得到尊重,就会对政府的公共财政行为起到一定的约束作用.
2．城市公共财政支出的改进
城市财政公共支出体系的改进,与前述的政府职能的改善密切相关.为提高城市综合服务功能,公共基础设施、义务教育、法律秩序、
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