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2013年,是中国新一届中央领导集体全面治国理政的第一年,改革再一次被放在了显著的位置.自1978年以来的30多年间,财税体制改革一直是中国整体改革的突破口之一,但由于财政体制一时难以撼动,税制改革因此牵动人心.
从纳税人负担变化简单地理解税制改革,无非是减税和增税.而在微观经济仍需提振的情况下,减税是减少企业负担、增强经济活力的上佳之选.然而包裹在“结构性减税”一词下的减税政策的效果,却并不明显.
目前的结构性减税政策,从数量上看并不算少,但主要是围绕小税种进行小幅度的调整,尚未触及主要税种,因此减税规模不大.
相关人士提醒,在地方财政吃紧的情况下,税收征缴力度的加大并不反映在税率上,却会切实增加企业纳税数额.而不同领域的减税和增税同时存在,总体上也削弱了减税力度.
反映在数据上,中国的税收收入增长一直突飞猛进.2002年中国税收收入只有1.7万亿元,十年后的2012年则超过11万亿元,年均增长接近1万亿元.
据财政部统计,2012年全国公共财政收入117210亿元,同比增长12.8％,其中税收收入100601亿元,增长12.1％.据国家统计局初步核算,2012年中国GDP为519322亿元,同比增长7.8％,税收收入增速远高于GDP增速.
据了解, 2013年对财税体制进行大幅调整的可能性较小.今年的减税政策仍将围绕“营改增”试点进行,而可能进行的新税改项目,比如资源税改革和房产税改革,则为增税政策.
接受《财经》记者采访时,国务院发展研究中心高级研究员吴敬琏表示,财税体制改革这些年一直在讨论,2013年应该做的事情,就是各方面人士对改革提出意见,最终形成财税改革的路线图和时间表.
检讨2012税改
2012年的税制改革动作不多,其中最大的项目,是“营改增”改革.
2012年一开年,按照既定政策,上海市首先开始实行营业税改增值税改革,到年底全国九个省市陆续开展了试点工作.由于推进速度较快,在营改增试点发挥其应有的功效之外,各地也遇到不少棘手的难题.先是上海匆忙上马,面对交通运输业税负增加等情况一时难以应对.而后,由于国税与地税部门分置,北京等试点地区又遭遇国地税工作衔接不力等问题.
国税总局此前称,如果在全国全面推行营改增,全国税收净减收将超过1000亿元,由此可以带动GDP增长0.5个百分点.而据有关专家测算,由于试点行业和地区有限,2012年营改增试点省市的减税规模只有一两百亿元.
其他减税政策,多为2011年既定政策的延续.比如个人所得税中的工资薪金费用减除标准,自2011年9月起提高到3500元/月.国税总局的数据显示,2012年工资薪金所得个人所得税下降8％,部分减轻了中低收入者的负担.
尽管如此,多位财税专家对《财经》记者表示,从表面看纳税人的个税负担有所降低,但从优化个税政策的角度来说,一味调高“起征点”而无视此前确定的“综合与分类相结合”改革方针,这样的改革路径并不可取,若干年后对这一次个税制度调整“评价不会太高”.
另一项既定政策,即从2011年11月1日起,增值税和营业税起征点大幅上调.按照官方的说法,此举旨在减轻小微企业的税收负担.不过起征点的概念针对的是个体工商户和自然个人,与小微企业无关.
自2012年1月1日至2015年12月31日,对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小型微利企业,其所得减按50％计入应纳税所得额,按20％的税率缴纳企业所得税.不过所得税优惠政策的缺点在于,不盈利者不享受,在当前小微企业普遍盈利不足的背景下,这项政策的实施效果事实上打了折扣.
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2012年的“结构性减税”,大有名义上的“结构性减税”演化为事实上的“结构性增税”之势.
其中最为明显的是,2012年增加了新的税费项目.从去年起,在全国范围内,政府的收入体系正式增加了地方教育费附加.据测算,全国该项费用的征收规模在1000亿元左右.
教育费附加,是对缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人征收的一种附加费,税基是纳税人缴纳的增值税、消费税、营业税三税税额.此前的教育费附加是国务院确定的,征收率3％.而从2012年起,地方普遍又加征了一道地方教育费附加,征收率2％.此举的主要目的在于使去年国家财政性教育经费支出占GDP的比重提升至4％.
尽管自2012年2月1日起,发改委与财政部联合发文取消了253项涉及企业的行政事业性收费,官方还预计每年为企业减轻负担100亿元,但从2012年的非税收入增长情况看,清费措施并不尽如人意.
财政部统计,2012年全国非税收入16609亿元,比上年增长17.5％.其中中央非税收入2849亿元,增长5.7％,地方非税收入13760亿元,增幅高达20.3％,远高于同期税收收入12.1％的增速.
细心者还可以发现,财政部每月公布财政收支情况,但近几个月已不再单独公布非税收入的累积数据,只列举税收收入的累积数据.此举是否因非税收入增长过快,唯恐引发社会争议的担心而为,目前不得而知.
对于表面结构性减税实则增税的状况,财政部财科所研究员孙钢表示,有增有减只能称作结构性调整,不能叫结构性“减”税.
2012年中,中国社科院财经战略研究院院长高培勇在接受《财经》记者采访时表示,当年的实质性减税规模必须达到数千亿元才行,没有数千亿元中国的经济问题
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一位不愿透露姓名的财税专家表示,从2012年的增值税、营业税、消费税增长趋势看,这些税收并没有出现明显的增长放缓迹象.经这位专家测算,2012年全国减税的额度大概为900亿元. 孙钢表示,目前上海和重庆两地都是自行试点,方案报财政部备案,财政部不发表意见.他认为目前的一大难题是,各地的房地产市场情况存在巨大差异,由中央定一个统一的实行方案难度非常大,但同时中央又不愿放权给地方自行立法.另外,目前个人房产税的试点都在城市,市内房产价格差异不会太大,如果将来扩至省级,省内房产情况有太多差别,届时房产税如何布局面临更多挑战.
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“下一步是根据上海、重庆的方案完善推行,还是再增加新的方案,现在很难说.”孙钢说.
资源税改革变数
相对于个人房产税改革,2013年实行资源税改革的可能性就大多了.
从上世纪80年代起,中国开始对自然资源征收资源税,征收模式都是从量计征,即按照应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税.
为完善资源税制度,2010年6月起中国首先在新疆进行原油、天然气资源税改革试点,随后又在其他西部省区进行试点,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5％.2011年11月起,油气资源税从价计征开始在全国范围实行.
长期以来,煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70％左右.相对于油气资源,煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽、影响更大,改革也更为复杂.因此,煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出,而是被搁置了下来.
据《财经》记者了解,煤炭资源税从价计征的试点方案早已成型,此前曾有望于2012年四季度展开试点,税率或为5％.
由于种种原因,多年来被延宕的煤炭资源税改革,2012年再次被搁置,至今没有下文.
一位权威人士对《财经》记者透露,主要原因在于计税价格不易确定.煤炭资源税主要是对原煤进行征税,而现在很难见到真正的原煤,基本都要经过初步的洗选加工,因此连计税价格都找不到,无法进行从价计征.另外煤炭开采者很多都是个体户,连账目都不健全,交易多为现金交易,计税价格无法确定,从价计征还容易滋生腐败.
2012年,有几个煤炭资源大省提出开展煤炭资源税从价计征试点.而国务院提出如进行试点,增税必须与清费挂钩,即将目前一些煤炭资源收费项目取消.地方政府对收费项目拥有减免权,一旦提高税收并降低收费,地方总收入有可能还会减少,同时也失去了控制收费项目的权限.因此,提出试点的几个省份后来便不再争取.
该人士称,由于煤炭的开采成本不同,从价计征有可能带来逆向调节,利润高的税率低,利润低的税率高.
2013年伊始,湖南、湖北两地的资源税改动作引发了部分关注.由于涉及增税,唯恐引发其他省市的争议,这两项政策被处理为政府非主动公开信息.
据了解,自2013年1月1日起,湖北省磷矿石资源税实行从价定率征收,税率为10％.湖南则是对石墨和铅锌矿进行从价计征,目前税率未定.两地的资源税改举动,与两省的“两型社会”试验区改革有关.
前述权威人士还透露,两地目前的资源税改措施形式大于内容,不具有资源税改革的代表意义.而且从实际出发,磷矿等产品从价计征也不会为当地带来多少收入,因为计税价格同样找不到.
资源价格上涨时,税额调整就无法及时跟进,这应当是从量计征的一大缺点.但上述权威人士称,这一点可以通过建立与市场情况相结合的税率调整机制进行解决,并非一定要从价计征.“从量计征有其优点,不能矫枉过正地一概否定,应该适合从量就从量,适合从价就从价.”该权威人士说.
孙钢也认为,其实从量计征和从价计征各有优缺点,两者应该并存,针对适合的资源分别发挥作用.
本篇论文来源:http://www.sxsky.net/shuishou/swxxh/446500.html
温家宝1月15日在财政部调研中谈到优化税制时说,近期要切实抓好“营改增”扩大试点和资源税改革工作.
期待财税改革路线图
自1994年实行分税制改革以来,现行财税体制在发挥作用的同时,也越来越表现出明显的不适应性.近年来,关于改革财税体制的呼声此起彼伏.
十八大报告提出,要加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度.
关于2013年的财政体制改革,2012年全国财政工作会议的表述几乎一如从前,比如包括健全财力与事权相匹配的财政体制,优化转移支付结构,继续完善省级以下财政体制,健全县级基本财力保障机制,完善预算管理制度等.唯一可称亮点的是,“首次向全国人大报送社会保险基金预算”.届时,财政预算的四本账包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,将同时报送全国人大进行审议.
高培勇认为,从20多年前的历史经验看,正是通过财税上的放权让利并以此铺路搭桥,才换取了当时各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进.植根于中国的现实国情并顺应于改革的基本规律,以财税体制改革为突破口和主线索来推动全面改革,是个适当选择.
吴敬琏表示,中国现行的财税体制有很多问题亟待解决,其中包括分税制如何改进、各级地方政府的收入和支出责任如何对应、整个预算如何增加透明性,以及人民代表大会的监督应该怎样进行等.
据悉,针对财税体制改革,各方面有三四个整体设计方案,各个方案侧重点有所不同,目前正在讨论当中.
“今年应该做的事情,就是各方面有关人士和有兴趣的人士提出意见,最后形成财税体制改革的路线图和时间表.”吴敬琏说.
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