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摘 要 ：环境污染责任保险具有补充环境风险的行政监管、分散被保险企业的赔偿风险、及时救济受害人等环境、经济、社会方面的综合效益.我国2007年以来的试点实践已充分表明,缺乏相应的立法基础,环境污染责任保险事业的建立和发展必然陷入“叫好不叫座”的僵局.2014年修订通过的《环境保护法》仅增加了鼓励投保条款,尚无法满足现实需求.针对现有分散立法模式的缺陷、借鉴国际先进经验,我们应加快制定《环境污染责任保险法》,其立法框架也应当具有适应当代环保需要的结构特征.

关 键 词 ：环境污染；责任保险；单行立法

中图分类号：DF469文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.13

环境污染责任保险具有环境、经济、社会综合效益,然而,我国2007年底以来的环境污染责任保险试点实践却陷入了“叫好不叫座”的僵局,究其原因是缺乏法制基础.原本寄希望于《环境保护法》的修改能从立法上打破这种僵局,然而,2014年新修订通过的《环境保护法》仅于第52条新增了“国家鼓励投保环境污染责任保险”的原则性规定.2014年12月全国人大常委会公布了《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》,作为《环境保护法》修订后首部提上修改议程的环境单行法,现有修订草案未能就环境污染责任保险作出设计,这也许昭示着立法者已抛弃环境污染责任保险的分散立法模式,因此,探讨环境污染责任保险单行法正适时.

一、制定环境污染责任保险单行法的必要性环境污染责任保险是指,就被保险人由于污染环境本应自行向受害人承担的环境侵权损害赔偿责任,通过保险机制向保险人转移的责任风险.美国和欧洲部分国家的实践经验告诉我们,环境污染责任保险是运用市场化手段弥补环境风险单一行政监督管理的传统方式的重要工具.环境污染责任保险的积极作用已经得到了学界的认同,如我国台湾地区学者柯泽东教授就认为,污染责任保险具有事先预防的功能,可以实现间接遵守法律的目的,达到管理危险、分散损失的效果,可以增进被保险人控制污染危险的自主意识,鼓励被保险人通过增加污染防治设备投资以降低保费而激励企业更加慎重的发展[1].

我国有关主管部门也已认识到环境污染责任保险潜在的巨大功能.2007年12月4日,原国家环境保护总局与中国保险监督管理委员会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发[2007]189号）[2],在全国范围内拉开了环境污染责任保险试点工作的序幕.然而,从表面来看,该项试点受到政府、保险业界、企业的积极支持,但是试点近7年来,却不尽人意地出现了呼声高但实施效果不理想的窘境.“虽然国家出台了很多鼓励企业购买环境污染责任保险的规定,但企业为了节约成本,投保此项保险的企业甚微.” [3]由此导致的后果是,环境污染责任保险难以形成规模效应,其应有的环境、经济、社会效益也难以充分发挥.

正如曾立新、王颖等学者基于对美国经验的历史考察所做之总结：以美国的环境责任保险的发展历史为例,若没有相应的环境立法,或者环境立法对于污染者的责任规定得过轻、过松,就不会产生对环境污染责任保险的有效需求[4-5].可以说,我国2007年以来所开展的环境污染责任保险试点实践所暴露出的很多问题,在相当程度上应归因于缺乏足够的法律基础.例如,因缺乏保险费率厘定的公平规则,环境污染责任保险产品的设计有失公允；因缺乏强制投保的法律基础,潜在的被保险人缺乏真正、持续的投保意愿；因缺乏第三方主体的辅助机制,保险所承保的环境风险的评估、保费的厘定、承保中环境风险的有效监管防范、理赔中的损害鉴定评估等环节无法实现市场化有序运行；因缺乏有别于一般保险合同的特殊性保险合同规则,索赔、赔付、受害人特殊保护等制度环节缺失,导致无法保障环境污染责任保险应有的快速救济功能的有效发挥.

现行立法为何难以解决上述问题?可以说,我国现行有关环境污染责任保险的立法具有分散立法的特性.截至2014年4月《环境保护法》修订草案通过前,表面上,环境污染责任保险已为一些全国性立法和地方性立法所涉及,但评论现有环境污染责任保险相关立法,可以毫不夸张地指出其缺陷,即直接相关的条款数量不多、立法形式太过分散、倡导性条款充斥其中、集中性专门立法罕见,这已经导致了现行法难以保障环境污染责任保险市场的建立和运行.

现代法学竺效：论我国环境污染责任保险单行法的构建《环境保护法》修订后,已有的全国性立法形成了以《环境保护法》一般性倡导条款为引领,以海洋船舶油污、危险化学品内河航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产资源勘探开发、太湖流域污染防治5个具体领域的个别分散法条为补充的基本立法架构.但若从规范内容的足够具体化、程序规则的足够可操作性和充足性等制度因素进行评估,只有海洋船舶油污领域的立法尚能基本满足海洋环境污染责任保险实践的最低需求包括：《海洋环境保护法》第66条关于建立船舶油污保险的倡导条款为第一层次；《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关行为人取得船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的行为规范专条（第53条、第54条）结合法律责任专条（第73条）为第二层次；交通运输部制定的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》的专项立法为第三层次.,而其他领域仅停留在宣示性立法的初级水平.如国务院《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年）仅于第27条规定：“海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险.”

自2008年首部有关环境污染责任保险的地方法规制定以来 2008年11月28日,辽宁省人大常委会批准了沈阳市人大常委会制定的《沈阳市危险废物污染环境防治条例》,该条例是最早的相关地方立法.条例第8条规定：“支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种；支持和鼓励产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位投保危险废物污染损害责任险种.”,全国范围内已有20余部地方法规或地方政府规章就环境污染责任保险作出了规定.但上述地方性立法仍具有明显不足,例如,它们在立法形式上多表现为鼓励性、原则性规定,实际可操作性极差；在立法内容上主要集中于倡导或鼓励具有高环境风险自然特性的行业、企业或行为（如危险废物生产处置、有毒化学品生产运输、重金属污染排放、石油化工等）投保环境污染责任保险；就主要义务主体的设定,多限于原则宣示政府或其环境保护等主管部门应积极推动环境污染责任保险经济政策. 事实上,《环境保护法》的修订通过已宣告我国环境污染责任保险立法新阶段的开始,即短期内无法再寻求环境基本法设置一般性强制投保条款的立法模式,而应寻求提供环境污染责任保险法制保障的新模式和立法路径.然而,2014年9月国务院法制办公开征求意见的具有未来单行环境法立法风向标意义的《大气污染防治法》的修订草案却未能涉及环境污染责任保险[6],此后,2014年底正式提请全国人大常委会审议的修订草案也未能对环境污染责任保险作出任何规定[7].笔者认为,以法条文本分析和已有试点实践的检验为判断基础,由环境保护基础性综合性立法、环境单行立法、其他相关全国性和地方性立法组成的较为分散的立法模式,根本无法满足环境污染责任保险市场的建立和运行对法制所提出的起码要求.为了提高立法资源的配置效率,须研究制定一部有关环境污染责任保险的通用性单行法,以期“一劳永逸”.

二、境外环境污染责任保险的单行立法经验就世界范围比较而言,采用环境污染责任保险单行立法的具体方式主要包括3种：通用性环境污染责任保险单行法模式、环境法典专章模式和特殊领域环境污染责任保险特别法模式.

(一)通用性环境污染责任保险单行法模式

该模式通常以环境侵权损害赔偿特别立法为前提,若不存在立法的例外规定或其他特别法上的例外规则,所制定的环境污染责任保险统一单行法一般可以适用于所有环境要素,也配以在部分环境单行法中设衔接适用条款.该模式的典型代表是芬兰.芬兰于1994年8月19日制定了《环境损害赔偿法》（Act on Compensation for Environmental Damage）737/1994,该法已自1995年6月1日起实施.,引入了严格责任制度等特色环境侵权责任规则.为了提高加害人的赔偿能力,1998年1月30日,芬兰又制定了《环境损害保险法》（Environmental Damage Insurance Act）81/1998,该法自1999年1月1日起实施.,建立了强制责任保险制度.1998年10月2日,芬兰政府又配套制定了《环境损害保险法令》（Environmental Damage Insurance Decree）717/1998,该法令也已于1999年1月1日起同步实施.,就《环境损害保险法》所规定的强制环境损害保险的适用范围、除外情形、购买期限、购买情况监督等进行了细化规定.

如表1所示,芬兰在《环境损害赔偿法》框架下,以环境责任保险单行法的形式,较为系统、全面地就环境损害赔偿责任保险的特殊性规则进行了集中立法.作为该单行法的补充和适用衔接,其他环境立法对于从事具有生态或环境高风险的行为须购买保险或提供其他财务担保的义务也作出了补充规定.例如,2000年2月4日,芬兰制定了《环境保护法》（Environmental Protection Act）86/2000,该法分别于2011年（728/2011）和2014年（527/2014）修改.,其中第43a条规定了垃圾处置者的财务担保义务,并于该法第43c条第（1）款进一步规定：“可接受的财务担保指保证、保险或抵押存款.签发上述财务担保的机构必须是在欧洲经济区（European Economic Area）成员国设立的信用机构、保险机构或其他商业性财务机构.”又如,2011年6月17日新制定的《废物法》（Waste Act）646/2011,已于2012年修改（195/2012）.较之其所取代的1993年《废物法》1072/1993,曾于2007年修改（747/2007）.更为细化地规定了强制环境损害保险规则,新法第61条规定了电子或电器设备制造者的强制投保义务、第95条规定了废物管理者申请许可前的强制投保义务、第116条规定了跨境转移废物的强制投保义务,此外,该法第131条还规定了跨境转移废物者违反强制投保义务的法律责任.

如何写环境学位论文
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表1： 芬兰《环境损害保险法》的结构章序、章名条序、条旨第1章适用范围第1条法律适用范围第2章环境损害保险第2条投保义务第3条投保义务执行的监管第4条保险人第5条保险人的义务和保险期间第6条环境保险中心根据该条规定,环境保险中心（Environmental Insurance Centre）是一个独立的法人,由其承担连带赔偿责任.如环境损害加害人没有投保环境损害保险或其所投保的保险公司无法赔偿环境损害,以及无法确定环境损害的加害人,环境保险中心作为第二顺序的补充赔偿义务主体.及其成员的义务第7条环境保险中心的行政管理和监督第8条保险费第9条违反投保义务（的责任）第10条保险单到期及其通知第11条主管部门获取信息和制定规则的权利第3章赔偿第12条损害评估第13条受害人自负额第14条受害人过失相抵第15条赔偿限额第16条受害人求偿举证第17条索赔时效和期限第18条保险金的支付第19条索赔处理延迟（的责任）第20条重复保险的赔偿比例和保险代位权第21条赔偿标准增长指南的调整第4章杂项条款第22条环境保险委员会第23条 （诉讼）管辖第24条获取信息的权利第25条保密义务第26条授权制定法令第5章生效第27条生效和过渡期条款1998年的芬兰《环境损害保险法令》第1条还将环境损害保险的强制投保义务的适用范围扩展至《水法》（Water Act）264/1961.第10章第24-31条、《环境许可程序法》（Environmental Permit Procedures Act）735/1991.、《化学品法》（Chemicals Act）744/1989.第32条第1款和第2款所规定的环境许可事项,以及《环境许可程序法令》（Environmental Permit Procedures Decree）777/1992.第1条有关《空气污染控制法》（Air Pollution Control Act）67/1982.于《环境许可程序法》实施前已适用的环境许可的事项.

关于环境损害保险的一般保险合同规则,芬兰采用统一适用保险法的通用规定的立法技术线路.1994年6月28日,芬兰曾制定《保险合同法》（Insurance Contract Act）543/1994.,该法已自1995年7月1日起实施.该法已于2010年修改426/2010.,修改后的第1条明文规定其适用范围涵盖1998年制定的《环境损害保险法》.此外,还有《国外保险公司法》（Act on Foreign Insurance Companies）398/1995.第79条第4款也被该条明文规定适用于环境保险中心这类主体. （二）环境法典专章模式

该模式主要适用于采用环境法典立法形式的国家采用环境法典模式的国家主要有法国和瑞典.,即在环境法典中设专门章节集中规定环境污染责任保险的规则,目前该模式的实践仅出现在瑞典.瑞典曾在1986年制定了《环境损害赔偿法》（Act on Compensation for Environmental Damage）,并于1989年制定了《环境损害保险法》（Environmental Damage Insurance Act）,这两部立法与芬兰的同名立法在内容上具有较多相似性.

但上述两部法律已连同其他环境领域的法律一起被汇编入环境法典[8]. 1998年制定并于1999年1月1日起实施的《瑞典环境法典》（Swedish Environmental Code）第33章专章规定了“环境损害保险和环境清理保险”（Environmental Damage insurance and Environmental Cleanup Insurance）,该章共4个条款.

(三)特殊领域环境污染责任保险特别法模式

这种模式通常出现于因未就环境污染责任保险制定通用性的单行立法或一般性法律规则的情形,在该种情况下,可以就某一具有迫切需求的特殊领域进行特别的专门立法,但这类立法的效力层次往往较低,属于立法上的权宜之计.例如,1997年7月26日,我国台湾地区“环境保护署”制定颁布了“毒性化学物质运输责任保险法”,共8条,该法已自颁布之日起实施.该法第3条已于2009年7月29日修改.该法第2条第1款明文要求“制造、使用、储存

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