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摘 要 社会保险基金被称为作为百姓“保命钱”,然而近年频频出现问题,暴露出我国社保监管主体的弊端.本文结合国外社保基金监管主体模式,对我国现行模式进行了评析,并提出了完善我国保险基金的建议.
关 键 词 社会保险基金 监督管理委员会 独立监管
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-130-01
近年一系列社保大案暴露出我国社保基金监管主体存在的弊端.我国的社会保险基金包括三部分,即地方各项社会保险基金,(具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5项基金)、补充保险基金(即企业年金和补充医疗保险)和全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金.全国社会保障基金从成立至今运营良好,而地方各项社会保险基金和企业年金频频爆发大案.
一、我国现行社会保险基金监管主体及其缺陷
1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作,社会保险基金实行收支两条线管理,由财政部门依法进行监督,审计部门依法对社会保险基金的收支情况进行监督.”2001年《社会保险基金行政监督办法》也对监管主体进行了类似规定“劳动保障部门主管全国社会保险监督工作,县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的社会保险基金监督工作”.
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根据上述法规,地方各级社保行政部门负责社保基金监督、管理.以辽宁省为例,辽宁省人力资源和社会保障厅内设社会保险基金监督处,对社保基金的运营进行监督.作为社保经办机构的辽宁省社会保险事业管理局是辽宁省人力资源和社会保障厅的直属事业单位.由此,我们可以看出,决策权、执行权、监督权均由行政部门享有.社保经办机构隶属于行政部门,其本身不可能摆脱与社会保障部门及当地政府之间的附属关系,“左手管右手”必然无效、低效,社保基金沦为政府“第二财政”或有关部门的“自留地”在所难免.迫于地方财政压力及追求经济利益的驱动,挤占、挪用违规投资等现象自然屡禁不止.
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社保基金串案爆发后,各级政府纷纷出台补救措施.上海市政府出台《上海市社会保险基金财务管理办法》明确规定成立上海市社保基金监督委员会.我认为,这种监督只是表面的第三方监管.第一,委员会多由当地政府官员任领导,要保证其独立于当地政府,绝非易事.第二,保留原有行政监督外,另设监委会,可能导致两机关相互推诿,监管懈怠.第三,并非由专职人员组成,难以保证工作的经常性和高效性.第四,并无基金所有人参保人员的参与,对自己享有所有权的基金,却被剥夺监督权,正义何以体现
2008年12月22日通过二审的《社会保险法(草案)》第七十七条规定:“统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表,以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会.”此处监督委员会较上海等地监督委员会有明显的进步,没有了政府官员的身影.但是,该监委会由统筹地区人民政府成立,那么人员经费和监督社会保险基金所发生地费用由谁承担由地方政府成立,是否就应由地方政府财政承担,如果是这样,那么依然摆脱不了地区政府行政干预.
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二、国外社保基金监管模式
国外社保基金监管主要有三种模式:政府主导型、完全市场型和适度集中型.政府主导型如美国,社会保障基金理事会挂靠财政部,由财政部长、劳工部长、卫生署长、社会保障署长,及2名总统指定并经参议院同意的人员组成,新加坡的中央公积金局隶属于财政部,马来西亚的雇员公积金委员会也隶属于财政部.完全市场型以智利为典型,社会保障的参与人根据国家法律建立个人账户,然后从国家核准的基金管理公司中自由选择某家公司,委托其管理自己的个人账户,基金管理公司只要符合相关法律的规定,原则上可自由进出市场.个人具有完全的对基金管理人的选择权和投资决策权,政府的作用仅在于维护资本市场秩序.适度集中型介于两者之间,大多数国家采用此种类型,政府同意征收投保人的社会保障款,再由其公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构具体管理运作社会保障基金.①
在一些发达国家运行良好的政府主导型模式在中国却频频出现问题.郎咸平先生的一番话值得深思:“在美国,社会保障基金依然由政府管理,但他们的政府是个有信托责任的政府,中国的中央政府相对而言比较有信托责任,但地方政府是缺少信托责任的,所以才会导致类似上海的案件出现.”②
三、对我国社保基金监管主体制度的完善建议
一方面,要提高立法层次,建立完善的社保基金监管法律、法规,尽早颁布实施《社会保险法》,明确社保基金监管主体的法律地位,认真吸收现行社保基金监管有关规章合理成分的基础上,借鉴国外经验,由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》.
另一方面,要设立真正的第三方监管机构.在体制上,可以借鉴银监会体制,直属于国务院,在各地设立派出机构,进行垂直管理.最大限度割断监管机构与
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社保基金的监管事关百姓的安身立命,已披露出的社保基金大案可能只是冰山一角,基金监管模式中的漏洞不弥补,难以保证今后此类案件不再出现.对我国现行社保基金监管主体进行改革,势在必行.
注释:
①冯果,柴瑞娟.市场与管制的迷失―兼论我国社会保障基金的运营及其监管.现代法学.2008(1).
②郎咸平.外国是怎么管理社会保障基金的.财经文摘.2006(11).
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