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2007年7月26日,国务院发布的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,首次以条例的形式确立了产品召回制度,这对于我国产品召回制度的建立具有里程碑式的意义,也为产品召回理论的研究和立法提供了一个新的平台.
一、产品召回法律制度的概念和基本特征
所谓产品召回,是指生产厂商将其生产且已进入流通的可能危害消费者健康安全的隐患产品,及时从市场和消费者手中收回的行为.产品召回法律制度是指调整产品召回过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称,它具有系统性、公法性、群体性和预防性的特征.
1.系统性
造成产品质量问题的原因,可以分为偶然性因素和系统性因素.由于各种随机性因素所造成产品的损害称为偶然性因素；由于设计、制造过程中造成某一批次、型号或类别中普遍存在的问题称为系统性因素.对偶然性的损害,当事人可以通过民事诉讼获得救济：对系统性的损害,个体的民事诉讼并不能保护所有涉及的消费者的合法权益.产品召回法律制度针对的是生产过程中的系统性因素造成的系统性损害,因而具有系统性.
2.公法性
偶然性损害属于私法调节的范畴,一般可以通过合同法、侵权行为法等私法诉讼的方式加以解决；而系统性损害所带来的危害不是局限于某个特定的消费者个人,而是波及为数众多的特定消费者群体.因此,它属于公法调节的范围.一般来说,由政府主管部门建立和实行隐患产品行政管理制度,生产商及其他责任方据此对隐患产品进行召回,因而具有公法性.
3.群体性
由于缺陷等存在安全隐患的产品往往具有批量性的特点,因此,当这些产品投放到市场后,其潜在的危害是巨大的,如果不及时采取措施进行干预,就会延误迅速在社会上消除隐患的时机,使损害进一步扩大.由于产品双方当事人在经济实力、专业知识、谈判能力等方面有很大悬殊,单一的消费者提起诉讼不足以引起生产商的重视并消除危险及对其进行惩戒,而受害消费者群体在寻求救济上面临着严重的举证困难.个体侵权救济模式的传统侵权责任法,在商业社会结构下的大规模商业企业侵权事件面前已经愈显捉襟见肘,产品召回法律制度在此则显现出其优势,可以看出它具有群体性的特征.
4.预防性
我国目前对诸如有质量问题产品的处理,主要还是采取由受损的消费者对该产品以违约或侵权为由,通过司法程序向销售商或生产商提出索赔,属于事后补救的性质.而产品召回法律制度,只要发现有批量产品存在安全隐患并有可能对消费者造成伤害,生产商就有义务将产品召回进行补救或者销毁.显而易见,产品召回法律制度有着“防患于未然”的功能,较之于被动保护的法律制度有着明显的优越性.
二、产品召回法律制度的重要作用
1.有利于更好地保护消费者的合法权益
在产品召回法律制度下,只要生产商发现批量产品存在安全隐患,并有可能对消费者造成伤害,就有义务将产品召回.如果生产商不主动召回,而是在消费者投诉后被政府强制召回,该生产商将面临重罚后果,相对于造成伤害后的产品责任法律制度,产品召回法律制度无疑更有利于保护消费者的人身财产安全.对生产商来说,产品一旦出现被召回的情况对生产商影响巨大,明智的生产商必然不断改进产品质量,使产品的档次不断提高,从而降低造成消费者人身财产安全的危险性,更好地保护消费者的合法权益.
2.有利于促进企业发展
一是避免承担巨额赔偿责任.由于产品生产过程出现问题可能会导致成批产品出现安全隐患,这样的产品一旦流入市场,并被消费者购买,可能会导致成批的消费者遭受损害.如果生产商主动召回,便可尽量避免发生消费者受害事件,并将最大限度地降低生产商支付巨额赔偿的可能性.
二是有利于提高生产商的产品质量意识,促进企业技术进步.产品召回法律制度可能会给企业带来巨额的成本代价,企业必然不断通过改进技术来提高自己产品的质量,弥补产品的内在缺陷,用新材料、新工艺、新方式加工产品,在市场竞争中取得优势.
三是有利于树立企业良好形象.生产商将问题产品召回,一定程度上表明生产厂商勇于对消费者承担责任,无形中为企业树立了奉公守法的良好形象和声誉.
3.有利于维护我国消费者的国际经济利益
由于我国目前还没有真正意义上的产品召回法律制度,许多国外的厂家借口中国法律无相关规定,拒绝召回中国市场的有关产品,对中国消费者和其他国家的消费者承担不同的责任.国外的产品对我国的消费者实行“中外有别”的政策,使广大消费者的利益无法得到有效保护.随着经济的发展,将有更多的国外产品进入我国国门,为避免上述事例的发生,为保护我国消费者的国际经济利益,确有必要建立我国的产品召回法律制度.
4.经济全球化要求我国实施产品召回法律制度
在产品责任制度日渐统一的国际化趋势下,产品售后的维修、服务、召回等都将成为产品进入市场的重要竞争因素.尤其是加入WTO以后,各项制度逐步与国际接轨,不在国内制订同样的规范,进入国际市场就会愈加被动.中国的企业依照国际市场的游戏规则进行经济运作,就需要我们自身先铺垫相关的法规标准的轨道,当然包括在国际上通行的产品召回法律制度.
三、我国产品召回法律制度的现状
目前,世界许多国家都建立了产品召回法律制度.其中美国最早确立该制度.1966年,美国通过了《同家交通与机动车安全法》,明确规定汽车生产商有义务公开汽车召回消息,将相关情况通报交通管理部门和用户,并对汽车进行免费修理.此后又出台了《消费者产品安全法》、《儿童安全保护法》、《联邦肉产品检验法》、《禽产品检验法》、《食品、药品及化妆品法》、《交通召回增加责任与文件》等,在多项关于产品安全和公众健康的立法中引入了产品召回制度,使其应用到可能对公众造成伤害的主要产品领域.欧盟各国、日本、加拿大、澳大利亚以及韩国等同家也制定专门的产品召回法律规定,如德国的《产品安全法》、《设备安全法》、《建筑产品安全法》等,日本的《公路运输车辆法》和《消费生活用品安全法》等,都要求生产商在知晓其产品存在缺陷后采取措施进行召回.由相关政府机构进行监督管理.
我国目前尚没有一部法律层面的产品召回规定.上海市于2003年1月1日实施的《上海市消费者保护条例》首次规定了缺陷产品召回,但关于召回的规定很原则,没有规定召回的具体实施措施.真正的有关产品召回的规定始于国家质检总局发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》和《儿童玩具召回管理规定》.2007年7月26日国务院发布的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)中也规定了对存在安全隐患的产品的召回,但仍然 没有规定召回的具体实施措施.
在我国现行法律体系中,与产品召回法律制度密切相关的是《产品质量法》,它是有关行政部门实施产品管理的基本法律依据.该法参照国际通行规则,确立了缺陷产品的基本概念、产品责任构成条件、责任的划分及免除、损害赔偿、诉讼时效与请求权期间等内容.为政府对缺陷产品的管理提供了一定的法律依据和方向,但没有具体规定行政主管部门对于系统性产品缺陷及其责任主体的管理方式和原则,也没有明确规定责任主体消除系统性缺陷产品对消费者和公共安全所带来的危害的具体措施,存在操作上的局限性.所以,应当进一步从法律层面来完善“产品召回法律制度”,对产品召回制度的原则、执法主体、召回标准、召回对象、召回程序和法律责任等作出法律上的界定,使产品召回纳入法制化的轨道.
四、有关召回的若干法律问题
1.召回对象
召回对象是缺陷产品.考察各国的立法和实践,对“缺陷”的界定不尽相同.我国《产品质量法》第46条设置了界定产品缺陷的双重标准,即不合理危险标准和强制性标准.不合理危险是指产品存在非产品本身所固有的且现有科技水平能够避免的危险,是缺陷产品的基本含义.强制性标准是指生产者生产的产品达不到相应标准,也认定其为缺陷产品.
但是产品召回不仅仅限于缺陷产品.在立法时,完全没有必要扩展缺陷产品含义,将不符合相应标准的不合格产品也列为召回产品的范围.《特别规定》将召回对象限定在“产品存在安全隐患,可能对人体健康和生命安全造成损害的”,是符合立法趋势的.
2.召回的等级
对产品可能引起的损害进行分级并以此作为依据确定产品召回的等级.第一级是对那些有极大可能引起死亡或严重伤害的产品所进行的召回：第二级是对那些有可能引起死亡或严重伤害、疾病,或者很大可能引起中度伤害、疾病的产品所进行的召回：第三级是对那些引起死亡或严重伤害、疾病可能性极小、引起中度伤害、疾病的可能性也不大或者不可能引起伤害和疾病所进行的产品召回.比如贴错产品标签,产品标识有错误或未能充分反映产品内容等.
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3.召回的方式
(1)主动召回.生产商自身发现或者根据销售商、进口商、租赁商、修理商、消费者的信息反馈认为产品可能存在缺陷或者其他安全隐患,及时向主管部门报告,并以有效方式通知销售商停止销售该产品,通知消费者停止消费,向社会发布召回信息.
(2)责令召回.消费者或者其他与产品有关的个人发现产品存在缺陷或者其他安全隐患,向主管部门报告,或者主管部门通过自身监管、通过信息共享渠道与联动机制获知的国外监管部门的有关信息发现产品存在缺陷或者其他安全隐患,要求生产商召回产品,并发布产品安全信息和消费警示或采取其他避免危害发生的措施.
尽管主动召回和责令召回都是由生产商来执行,但前者是生产商主动实行,而后者则迫于惩戒的压力和政府的强制.无论哪种情况,召回都是在政府部门的监督下进行的,政府部门在产品召回中发挥着关键作用.
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4.召回的程序
由于产品召回级别不同,召回的强制性、层级、程序、规模、范围、召回后的处理等也不一样.国家质检总局发布的汽车、食品、儿童食品的召回程序与国际上的规定不尽相同.
(1)企业报告.产品的生产商、进口商或者经销商在发现其生产、进口或经销的产品存在关系到大众安全的问题时,如使用该产品会对消费者造成严重的损害、有产生损害的可能,以及产品不符合相关规定等,应在24小时内向政府部门提交问题报告.如果政府部门得到举报,或通过诉讼案件等获悉产品问题,就要求生产商予以说明,生产商也必须提交书面报告.生产商提交报告,并不表示一定召回产品,是否属于需要召回的产品,由政府部门专家委员会根据危害的评估报告来判断.
(2)评估报告.在收到生产商的报告后,政府部门根据产品上市的时间长短、进入市场的数量多少、流通的方式以及消费群体等资料,对产品的危害等级进行评估.政府部门的评估意见经生产商认可,形成最终的评估报告.当然,政府部门的评估意见并不需要企业同意.
(3)召回计划的制订.评估报告如果认定产品应当召回,生产商应立即停止其生产、进口或销售,并根据产品问题等级、入市方式、销售区域,以及流通数量和销售数量等,制定产品召回计划.
(4)召回的实施.产品召回计划经政府部门认可后即可实施.在政府部门通过媒体发布召回信息后：生产商公布经政府部门审查过的、详细的产品召回公告,并在政府部门监督下,召回问题产品,对属于第三级的召回产品允许企业采取补救措施.重新投放市场,同时对消费者进行补偿.
生产商自身发现产品存在潜在风险,且还没有造成严重危害,如果主动向政府部门报告,愿意召回隐患产品并制定出切实有效的召回计划,政府部门将简化召回程序,不作产品危害评估报告,不再发布召回新闻,只要生产商与政府部门合作,采取有利于大众的措施,降低危害风险,政府部门不一定要对之曝光.
5.相关责任人的法律责任
(1)监管部门的法律责任.召回是一把双刃剑,用之不善会损害企业利益.为了防止滥用,应建立责令召回错误而导致企业损失的国家赔偿制度：从事产品召回管理的公务人员、受委托进行产品危害调查、危害评估的专家或工作人员捏造虚假信息、违反保密规定、伪造或者提供有关虚假结论或者意见的,要承担相应的民事、行政和刑事责任.
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(2)生产者的法律责任.产品召回法律制度的顺利实施,必须以严厉的惩罚制度作保障.生产商发生下列情况应当受到严惩：一是生产商拒不执行责令召回：二是生产商故意隐瞒产品隐患：三是生产商试图利用产品主动召回程序,规避主管部门监督；四是由于生产商的过错致使召回隐患产品未达到预期目的,造成损害再度发生.
目前,我国有关召回处罚规定的层级不高,处罚额度过低,不足以震慑违法行为,只有加大惩戒力度才能更好防止违规行为的发生.中国加入WTO后,如果我国法律法规不与国际接轨,惩罚力度不够,我国有缺陷的产品一旦进入国际市场,将面临几十倍甚至上百倍于产品价格的巨额惩罚,而国外进入中国市场的召回产品则受惩戒的成本还比召回的成本小,这显然是不公平的.
6.消费者权益保护
(1)消费者不承担召回费用.召回是以消除安全隐患、避免伤害为目的,是生产商的一项义务,具体召回活动由生产商组织完成并承担相应费用,
(2)召回不等于退换.召回一般采用修理、更换、重做等方式进行,退货、换货只是其中的两种方式.
(3)民事赔偿.
①现实损害的赔偿责任.召回制度在于防患于未然,但是对于隐患产品已经造成的现实损害,受害消费者有权依法寻求救济,企业不得以实施召回为由拒绝承 担相应责任.此时,法定检验机构发布的评估报告,已为消费者对法定侵权要件以及损害与隐患产品之间的“因果关系”要件的证明.
②违反召回义务的赔偿责任.违反召回义务包括应当召回而不召回和不当召回.不当召回包括召回不及时、召回措施不力、召回方式不妥等.生产商未依法实施召回隐患产品所造成的是一次损害,违反召回义务造成的是二次损害或扩大损害.生产商违反召回义务也应当对消费者进行赔偿.
五、销售者在产品召回法律制度中的义务
1.在产品召回法律制度中的义务
纵观国外的法律规定,生产商是召回行动的行为主体和责任主体.具体负责组织销售商、租赁商、修理商等有关方进行召回行动.销售企业是产品召回工作中的参与者和配合者
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