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摘 要 农村基层组织工作人员作为我国最基层的干部群体,与人民群众的关系最密切,其利用职务侵犯人民利益的行为严重损害了党和政府的形象,对其违法犯罪的正确处理意义重大.本文从实践中容易引起争议的两个问题做出理论上的探讨与思考,以期对司法机关在实践中协调统一地处理类似案件有所裨益.
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关 键 词 基层组织职务犯罪法律适用
作者简介：刘益言,西南政法大学法学院2009级刑法学硕士研究生.
中图分类号：D927文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-140-02
一、农村基层组织人员的范围界定
实践中认定农村基层组织人员职务犯罪有两个容易引起争议问题：第一,村民委员会等农村基层组织人员的范围具体包括哪些；第二,村民委员会、村民组等村基层组织人员在什么情形下构成《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”.由于立法并未明确界定农村基层组织人员的范围,导致司法工作者对农村基层组织的工作人员具体包括哪些理解不一,从而在实践中对具体个案的适用裁判不一致,严重损害了司法的统一与权威.因而,正确地理解与界定农村基层组织人员的范围就显得至关重要.从实践中的案例来看,争议主要体现在以下三个方面：
(一)村民小组及村民委员会的下属委员会
根据1999年6月18日《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》,“对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当依照《刑法》第二百七十一条第一款的规定,以职务侵占罪定罪处罚.而依据2000年4月29日《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国《刑法》〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《第九十三条第二款的解释》)第二款规定:“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时,属于《刑法》第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放,(二)社会捐助公益事业款物的管理和发放,(三)土地的经营、管理和宅基地的管理,(四)土地征用补偿费用的管理和发放,(五)代征、代缴税款,(六)有关计划生育、户籍、征兵工作,(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作.”村委会等基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用《刑法》第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定.有人据此认为村民小组组长不属于农村基层组织人员的范围.笔者认为这种理解有失偏颇.
其一,《第九十三条第二款的解释》对村基层组织人员的界定中采用的是概括列举式,即只是列举了村民委员会这一村基层组织,为防止歧义,立法者专门在其后加了“等”字,旨在表明其不仅包括村民委员会这一种基层组织,还应对此进行扩大解释.我们可以理解为凡是与村民委员会性质、职责等相近的村基层组织、团体,都应当属于村基层组织,其成员协助人民政府从事上述七类行政管理工作时,都可视为“其他依照法律从事公务的人员”.
其二,从我国现行立法的规定来看,依据《村民委员会组织法》第十条之规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干小组,小组长由村民小组会议推选.”第二十五条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会.村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员.”由这些规定可以看出,村民小组及下属委员会都属于村民委员会的下属机构,其成员还可以互相兼任,如果认为村民委员会属于村基层组织,而村民小组及下属委员会不属于村基层组织,就有可能出现一个人既是村民小组组长又是村民委员会的成员,在从事职务犯罪时认定上的困难.
基于以上两点原因,笔者认为村民小组及村民委员会的下属委员会应当属于农村基层经济组织.
(二)村党支部
《村民委员会组织法》第三条规定,中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用；依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利.此处立法者已明确指出村党支部的农村基层组织地位.且该法第二条第一款明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督.从这两条的规定可以看出,村民委员会是在村党支部的领导下的农村基层群众性自治组织.因此,如果说农村村民委员会的成员利用职务的便利能够构成贪污罪、受贿罪、挪用公款罪,而对其领导的村党支部成员却无需承担相应的刑事责任,这显然是不合情理的.
(三)村农业生产合作社等农业集体经济组织
《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会
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综上所述,正确认定农村基层组织人员的身份时,应当综合考虑其身份及所从事事务的性质来判断.如果协助政府从事行政管理工作时,就应当属于“其他依照法律从事公务的人员”；如果单纯的从事集体经济组织的事务而不具有公务性,则不属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”.
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二、惩治农村基层组织职务犯罪的立法建议
(一)明确农村基层组织人员的含义和具体范围
现行立法由于没有明确规定农村基层组织人员的概念与范围,导致实践中不同法官的理解不同而对相同的案件作出不同的判决结果,影响了司法的统一与权威.因此,建议立法机关在立法中明晰农村基层组织人员的具体含义和范围,比如有学者将其界定为：由村民选举产生或者受上级指派,在村委会、村党支部中从事管理职责的人员.其范围具体包括:由村民选举产生的村民委员会主任、副主任委员、村委会委员、村党支部书记、副书记、委员,以及社区性的集体经济合作组织的工作人员P.
(二)严格界定“从事公务”的行为
“从事公务”的行为也即立法规定的“协助人民政府从事行政管理工作”的行为,虽然法条已明确列举了七类此种行为,但为了更准确地理解和把握其具体含义,有必要对其本质特征做一概括性的解释.比如可将其界定为要同时满足以下三个要件：第一,依据相关法律法规的规定,代表人民政府行使公共权力；第二,必须是代表政府管理公共事务,而非村基层组织的自治事务；第三,所从事的事务是为了谋求公共利益.只有当以上三个条件同时满足时,才符合《第九十三条第二款的解释》的规定,村基层组织工作人员在实施这类行为时,利用职务之便贪污受贿的,应以贪污罪、受贿罪定罪处罚.否则,以非国家工作人员的标准定罪处罚.
三、检察机关在农村基层组织人员职务犯罪惩治工程中的主要责任
对农村基层组织人员职务犯罪的正确处理,关系到党在农村的执政基础,关系到国家方针、政策的最终贯彻落实,也直接关系到社会的和谐稳定.农村基层组织人员职务犯罪直接损害了党和政府在人民群众心目中的形象,严重制约了农村经济的发展,侵犯了农民群众的根本利益,必将影响我国社会主义新农村建设与社会主义和谐社会的构建.因此,有效预防农村基层组织人员职务犯罪具有重大的战略意义.
为了减少和预防农村基层组织人员职务犯罪的发生,笔者认为,应坚持以“教育为主,惩罚为辅,惩罚与教育相结合”的方针.具体应从以下几个方面入手：
(一)建立、健全农村基层组织人员的选人用人机制,提高农村基层组织工作人员的综合素质,从源头上减少职务犯罪的发生机率
1．在选拔农村基层组织人员时,要充分发扬民主,听取官大人民群众的意见和要求,一方面选用本乡本土中懂得乡规民俗、具有一定群众基础且具有较高文化水平的人；另一方面采取多种形式、多种渠道选拔任用具有较高专业知识和文化技能的大学优秀毕业生到基层来,比如现在实行的群众反映效果不错的大学生村官,使他们充实到基层来,提高农村的科技文化水平和农村生产效率.
2．加强思想教育和法制宣传教育.采用黑板报、宣传栏、村广播、电影、法律巡讲等多种人民群众喜闻乐见的形式定期宣传党的政策、方针及常用法律、法规,真正让人民群众知法、懂法,能够在实际生活中运用法律武器维护自己的合法权益,勇于监督、举报村干部的违法行为,构筑一道坚实的群众防线.同时,可借鉴贵州省开阳县人民检察院的做法,在乡镇设立“预防职务犯罪工作办公室”Q,定期选用检察系统查办的反腐典型案例、与人民群众生产生活紧密相关的典型案例等对辖区内群众进行解读.同时,各上级检察机关应不定期地对下级检察机关的工作进行抽查,并给予必要的指导与监督.
(二)建立完善的检察监督机制,充分发挥检察机关的法律监督机能
财务腐败是一切职务犯罪发生的源头.因此,完善的财务管理制度能够在一定程度上减少涉农职务犯罪的发生机率.为此,检察机关要及时到基层进行调查研究,深入分析所存在的制度缺陷,通过座谈、讲座等形式向有关单位提出检察建议和意见,消灭农村基层组织人员职务犯罪的致罪因素.同时,各级、各地区检察机关职务犯罪预防部门要定期或不定期的以论文或研讨会的形式相互交流办案经验及存在的不足,及时总结涉农职务犯罪的发展规律和发展趋势,分析其发案原因,为处理类似案件探讨可行的解决之道.必要的时候提请人大及其常委会、最高人民法院、最高人民检察院完善相关法律法规及司法解释.
(三)加大涉农职务犯罪的惩治力度,构筑维护群众利益、打击腐败犯罪的法制防线
首先,对于检察机关管辖范围的案件,应及时处理,绝不推诿,对于不属于自己管辖范围的案件,在第一时间移送至公安、纪检、信访等部门处理,并对他们处理案件的合法性进行必要的监督,发现不当之处及时纠正.其次,对于已经受理的涉农职务犯罪案件,要坚持宽严相济、惩办与宽大相结合的刑事政策,既维护农村和谐稳定也有力打击犯罪.在案件处理中,对于与人民群众切身利益息息相关、民愤极大、社会影响十分恶劣的案件,要在遵循罪行法定主义原则的前提下从严惩处；而那些涉案金额小、初犯、偶犯、有自首立功情节、得到群众谅解的案件,依法予以从轻处罚.真正实现法律效果与社会效果的和谐统一.
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注释：
①李永红：论村级组织成员在刑法上的特殊主体资格．中国选举与治理网．2009．
②周洲,滕志强．职务犯罪预防．中国检察出版社．2004（1）．
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