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中国并没有建立起政府管理与公众参与、社会制衡相结合的可再生能源立法执行机制,一切都单纯依赖政府公权力强制推行,这些都增加了法律制定和修订的效果的不可预期性.
8月24日,第十一届全国人大常委会第十次会议首次审议《可再生能源法》修正案草案,并向社会公开征求意见.该法于2006年1月1日正式实施,不到4年,就面临首次修订,也使该法成为迄今为止进入修改轨道最快的一部法律.
对于急切修订《可再生能源法》的原因,全国人大环境与资源保护委员会在公开的新闻发布会上作了说明,核心意思是因为该法实施以来,迅速推动了中国风能、太阳能等产业的超常规发展,速度实在太快,也因此问题暴露得比较多,必须及时修订法律,来规范可再生能源产业的发展.
就在全国人大修订法律的同时,8月26日召开的国务院常务会议也提出,风能、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向,当前要重点加强对包括多晶硅、风电设备等在内的诸多行业发展的指导.
事实上,2006年以来,在《可再生能源法》刺激下中国新能源产业的超常规发展中.业界、地方政府和中央政府对于该行业暴露的问题认知并不完全一致.业界和地方政府最核心的诉求在于新能源发电在上国家电网时遭遇障碍,法律上虽有规定,强制性却不够；而中央政府最大的担忧则在于各地一哄而上,盲目投资,重复建设.
此次修订,两个诉求都得到了一定程度上的回应.草案中一共有6处修改.最核心的无非两点,一是提出了更加明确的“可再生能源发电全额保障性收购制度”,且完善了相关责任条款.一旦通过,也就意味着今后各大电网企业必须依照法定价格全额收购新能源发出的电.
二是规定国务院能源主管部门必须根据国家可再生能源开发中长期总量目标、能源战略、可再生能源技术发展状况,制订科学可行的发展规划.
但这两个诉求似乎仍然是个矛盾体.全额收购制度无疑将更加刺激可再生能源产业的热情,各地争先恐后大上项目的景象只会更加激烈,而不是冷却.而中央政府制订科学规划的努力到底在多大程度上能够遏制盲目投资,法律则给不出太多实质意义上的保障.
因何修订
在法律层面,对于可再生能源事务的关注和扶持,中国可谓走在世界前列.早在《可再生能源法》颁布之前,为了推动可再生能源的发展,相关的法律就已经做出了相当多的规定.比如,1995年的《中华人民共和国电力法》、1998年《中华人民共和国节约能源法》、原国家计委制订的《新能源基本建设项目管理规定》、《1996-2010年可再生能源发展纲要》等等法律、法规中都有明确的支持可再生能源发展的相关条文.
到了2005年,《可再生能源法》审议通过,第一次将之前的众多条文以专项法律的形式表达出来,首次明确了政府、企业和社会公众等各类法律主体在发展可再生能源中的法律关系.第一版的《可再生能源法》明确提出了三个原则：国家责任与社会支持相结合、政府调控与市场运作相结合、当前需求与长远发展相结合.
其中第一条原则明确了政府在可再生能源发展中处于核
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这部法律当时几乎全票通过,被业界寄予厚望,很多人乐观地认为该法有望使中国成为世界上发展最快、规模最大的可再生能源市场.2006年《可再生能源法》正式实施以来,因为相关配套法律细则和条文并没有随之出台,政府也并没有真正承担起制造“人工市场需求”的责任.
另一方面,《可再生能源法》只是确定了制订和实施可再生能源开发利用总量目标的基础、机构等,而未直接规定国家各省市的可再生能源开发利用绝对量和相对量.换言之,这方面取决于中央和地方各级行政部门,从而存在相当的不确定性.这也是3年多来,一方面市场需求并没有建立,另一方面各地项目一哄而上,远远超越中央政府规划的原因.
3年多来,伴随着可再生能源产业的高速发展,业界以及内蒙古等地方政府一直都在呼吁尽快出台更具可操作性和强制性的扶持措施.这一次的修订案也正是对此责任的承担,一旦通过,中央政府希望能够加强对整个产业的科学控制,另一方面则要拿出真金白银来为新能源产业创造出一个“人工市场需求”.
第一版的《可再生能源法》总体上只是一个框架性法律,许多具体的内容和制度,需要通过制定更具可操作性的配套规划、行政法规和技术规范来明确和落实.确定一个框架性的法律制度往往并不是一件困难的事情,只要法律本意良好、决策者又认为重要,往往就可以很快推动,但是要进行具体的内容和制度落实,则将涉及政府、企业、公民等各方利益,需要漫长的博弈和平衡.
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不管是从能源安全、环境保护,还是国际关系的角度考量,政府花大力气为新能源创造出一个“人工市场需求”,似乎都是个无可非议的举动.但事实上,即使在全世界范围内,像中国这样,走出实质性一步的国家,也是寥寥可数.最典型的莫过于德国的“绿电法”,但德国也是经过了漫长的利益集团博弈、多次民众的反对,几次政党轮替,才最终得以推行,到今天,对于“绿电法”的效果依然争论不休,随着政府强制补贴的逐步取消,德国的新能源产业也陷入困境.
而中国,短短10多年间,从零散的法律条文到专项法律确立,再到具体配套细则修订,速度都称得上世界前列.中国社会浓缩式的发展冲动对立法效率的要求,让法律的制定和修改都省却了相当多的博弈过程.在记者接触到的相关人士中,不管是业界,还是决策者,几乎全都认为,中国法律的制定和修改都太慢,而不是太快.
作为一部全新的法律,在制定和修改的过程中,《可再生能源法》并未赋予社会公众实质性、可操作性的参与权.中国并没有建立起政府管理与公众参与、社会制衡相结合的可再生能源立法执行机制,一切都单纯依赖政府公权力强制推行,这些都增加了法律制定和修订的效果的不可预期性.法律能带来什么
德国的“绿电法”,一个直接的效果是催生了太阳能光伏发电产业的大发展,中国最近5年来诞生的一大批光伏企业,在原材料、技术和市场都在国外的情况下,能够到美国上市、轰动全球,可以说在很大程度上都是得益于此.如今,随着欧洲各国政府补贴的消失,新能源产业低迷,几乎将这一类曾经风光无限的中国企业推入了绝境.
而这次可再生能源法修订,中国政府一旦铁了心加速启动创造“人工市场需求”的步伐,全额保障性收购制度一旦建立,最直接的效果是培育出国内市场,拯救这批“三无企业”于水火,更长远的影响则或许将会在全球范围内掀起波澜.能在短时间内,从修订法律到动用中央财政,高效率地培育出一个庞大的足以吸引全球产业资本的“人工市场需求”,全世界恐怕只有中国政府有此 能力.
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但是,举国之力培育出的可再生能源市场将会养肥谁是否能够解决技术、标准等核心问题这些才是政策制定和法律修订者最该考虑的问题.
8月24日,全国人大代表、皇明集团董事长黄鸣列席了全国人大常委会第十次会议.对于《可再生能源法》的修订,他有着相当多的意见：“我不愿意看到,我们的新能源工业再次走上汽车、彩电、冰箱等等这些产业的老路,核心的技术、标准、品牌全都掌握在外国人手里,我们自己的产量像大海一样大,利润像刀片一样薄.”
黄鸣认为,法律的修订应该给予核心技术的创造和产业化最大的扶植和保障,国家应该拿出政策和资金对新能源工业的科研投入和能力建设进行保障,而不是用补贴来拯救那些“三无企业”的生死.
事实上,此次《可再生能源法》修订,除了制造人工市场需求之外,另外一个重点正是设立政府基金性质的可再生能源发展基金.在草案第24条中,规定了该基金来源包括国家财政年度安排专项资金和征收的可再生能源电价附加等,用于支持的活动包括：可再生能源开发利用和并网的科学技术研究、标准制定、检测认证和示范工程；促进可再生能源开发利用设备的本地化生产.
但这一看起来诱人的可再生能源发展基金,无疑仍将进入传统的科研资金分配机制中流转.政府从公共财政中拨付的各种名目的科研经费,在各个产业中并不算少,但是科研经费如何转化成科研成果,成果如何转变成全球领先的具备商业价值的核心技术这个问题,在中国的大部分行业中,都没有得到有效解决,而新能源的发展中,这样的制度能否解决科技创造力的问题,仍然是个未知数.
从技术成熟度的角度看,可再生能源技术分为已经经济可行的技术、靠政府激励实现产业化的技术、正在研发的技术以及未来的技术等四种类型.就中国新能源工业目前在全球格局中的地位来看,小水电技术、太阳能光热利用两个领域已经进入产业化发展阶段,在全世界也都处于技术领先地位,但其面临的最大问题则是规范缺失、产业内部竞争混乱.
对于这些中国已经自行掌握的经济可行的新能源技术而言,缺乏相关产品质量标准和监测管理体系,是制约这些领域市场的建立和发展,并在全球范围内进一步确立领先地位的重要因素.但这些问题并没有得到立法者的重视.
参加完人大常委会,黄鸣相当失落：“这一次修订,居然没有任何对于光热产业_的关注.这是一件让人不可思议的事情.光热产业大规模的技术改造、标准和规范的制定都需要国家运用立法手段来推动和支持.”事实上,对于立法者而言,给予现有的新能源市场强力的法律保障,规范其发展,也远比创造一个“人工市场需求”更加容易,且更易取得实效.
西方国家制定一系列新能源发展战略和法律条文几乎都是在其国家技术、市场、标准等各个环节都基本打通的基础上进行的.而中国,显然没有这样的时间,追求现代化的迫切愿望压缩了修订法律所需的时间.
当西方国家都已经进入环境恢复与再生时代时,中国还在工业化深度发展、对于能源需求急速膨胀的时代.在这样的时代,中国的新能源工业要走向良性发展究竟需要一部怎样的法律也许要不了几年,现实就会给出答案.
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