国外应急治理体制的特点及发展趋势(1)

内容摘要：由于原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战，为进步应急综合治理能力，各国政府纷纷进行资源整合和机构改革，其中体制建设是最为关键的一步。各国体制固然各不相同，却有共同的特点和发展趋势：最高层政府机构作为应急治理的决策核心；同一指挥、加强协同是体制建设中的重点；自上而下地逐步建立和完善各级机构；应急治理纳进政府治理职责，职能在常态和非常态间灵活转换；适时提升和强化该机构的地位和权力；及时调整该机构的模式和职能。关键词：应急治理，政府行政治理，发展趋势全球重大突发事件发生的频率和危害性明显增加，并对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家，政府应急治理体制的建设抓得越早，系统更加完善。“9·11”事件后，很多国家熟悉到，原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此，各国政府纷纷采取行动，着手进步应急治理的能力。近年来，各国应急治理发展总体态势有以下几个特点：由单项应急向综合应急治理转变；由单纯应急向危机全过程治理转变；由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程治理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中，最关键的是完善政府应急治理体制建设。固然各国应急治理体制大不相同，但却有一些共同的特点和发展趋势。一、最高层政府机构作为应急治理的决策核心当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急治理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件，2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。由此，应急治理逐渐成为西方国家的重要政治议题，各国都把应急治理作为政府治理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和终极决策者，以及一个高层政府机构作为应急治理的决策核心。如美国危机治理体制是以总统为核心，以***委员会为决策中枢，国会负责监视的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也都是由总统或内阁首相作为应急治理的最高指挥官。二、同一指挥、加强协同成为应急治理体制建设中的重点尽管由于国情不同，各国采用的应急治理模式各有特色。但建立同一指挥、协同有序的应急治理机制，是各国应急治理体制追求的共同目标。关键是在一个核心关键机构的指挥协调下，各机构和部分纵向能对接，横向能联动。也就是注重地方应急治理系统与中心应急治理系统的对接，本地、本部分应急治理系统与其他部分应急治理系统的联动。以美国为例，在近一百年的发展中，美国在危机治理方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责治理。随着新的危机的产生和新的情况的出现，各种法律及其监视或实施机构越来越多，在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了20世纪，美国政府先后公布100多个法律对飓风、地震、洪涝和其他自然灾难实施救助。这种撞击式被动应急反应模式，以及应急治理职能的碎片化状态在现实执行中的弊病日显，严重影响了联邦政府对危机的集中治理，尤其是当危机涉及众多的政府处理部分时，大大增加了减灾工作的复杂性。为此，1979年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合，成立了联邦应急治理署(FEMA)，建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件治理系统。这是一个强化集中的过程，使分散的针对性立法和分散的突发事件治理转化成集中治理。2002年11月，美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等22个联邦机构，成立了国土安全部，将反恐与救灾的气力进行了整合。在协同有序和考虑各机构利益方面，英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特点，三个层级的组成职员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后，“铜级”处置职员首先到达现场，指挥官需立即对情况进行评估，假如事件超出本部分处置能力，需要其他部分的协调时，他需立即向上级报告，按照预案立即启动银级处置机制；假如事件影响范围较大，需要启动金级处置机制，“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操纵层面都能得到有效贯彻实施，形成分工明确、协调有序的工作局面。三、自上而下地逐步建立和完善各级政府的应急治理机构从中心到地方，逐步建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的治理职能的机构，是各国应急治理的一个发展趋势。在中心政府机构体系中，一般设有专职的常设应急治理机构。为了保障应急机构的综合协调能力、信息快速汇总以及权威性和执行力度，常设机构一般设立在内阁办公室内。在隶属关系上，一般遵照效率原则。应急治理常设机构直接对行政首长负责，有独立的编制、行政经费和专项预算。如2001年7月，英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处（CCS）。该秘书处为办理应急治理事务的常设机构，目前有85名编制，下设“三部一院”，即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。美国在联邦政府层面，由国土安全部来负责日常的危机治理工作。在地方层面，各州一般都设立有应急治理中心。然而地方政府的应急系统并不是都以一个组织实体存在，很多地方建立的仅仅是一个组织框架。这种状况的主要原因是由于地方政府没有财力往支持一个可能10年之内也不会启用的部分，但是这种组织框架可以确保一旦危机事件发生，应急系统可以马上运转，发挥各个组成部分的作用。