公共设施民营化及其融资方式

【摘要】在公私合营制度结构中，政府并非将所有风险和经营权转移给民营机构，而是通过固定支付的机制、经营成本的行业监管基准以及利润分配方式，限制分配给民营企业的“超级垄断”超额利润。政府通常以“特许经营”的方式，将公众服务设施的整修、建设、经营、维护及管理工作全部或部分承包给民营合作伙伴，而民营机构则在项目的设计、建设、服务和资产利用方面拥有更大的空间和机遇。
【关键词】私营企业；合营制度；PPP模式

一、公私合营制度的历史及内涵

私营企业参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史可以追溯到1782年，以法国Perrier兄弟创办自来水公司作为其开端的标志性事件。从此陆续出现私人参与供排水项目以及公路项目等政府垄断性行业项目的建设与运营，直至20世纪上中叶，公私合营提供公共服务的模式还不太盛行。进入20世纪80年代，无论是在发达国家还是在发展中国家，Build-own-operate（建造-拥有-经营，这是公私伙伴关系的一种典型模式）广为流行，成为融资建设大型基础设施的主要模式，尤其是在收费公路、供排水系统、电厂等领域开始广泛运用。
公路、轨道交通、城市公交、港口和机场等大型基建项目，电力、供水、供气、污水处理等公用事业，以及医疗保健、教育等公共服务领域，由原来的政府财政拨款负责提供改由政府机构和民营企业共同提供，这种方式是近年来国外在公共项目投资建设领域发展起来的一种有效的投融资制度安排，英文缩写为PPP（PublicPrivatePartnership），中文翻译为公私合营制度。PPP这种合作关系主要通过一套协议和计划来实施，其方式就是政府和民营机构共同开发或者提供一个公共服务项目。合作各方包括政府与企业，共同承担投资、风险、责任及分享回报，合作内容通常包括融资、设计、建设、运营，以及维护基础设施和服务等。
在公私合营制度结构中，政府并非将所有风险和经营权转移给民营机构，而是通过固定支付的机制、经营成本的行业监管基准以及利润分配方式，限制分配给民营企业的“超级垄断”的超额利润。政府通常以“特许经营”的方式，将公众服务设施的整修、建设、经营、维护及管理工作全部或部分承包给民营合作伙伴，而民营机构则在项目的设计、建设、服务和资产利用方面拥有更大的空间和机遇。

二、公私合营制度的涵义及包含的多种形式

在国内文献中，有关PPP的译法多种多样，如公私合作伙伴模式、公立私有伙伴关系、公私营机构的伙伴合作、官民间的合作、民营化、国家私人合营公司等。相应地，关于PPP的定义表述也是说法各异。其中，具有代表性的几种解释包括：
1、PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私营部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系。
2、在两个或更多实体之间达成协议，从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上共享权力、共担责任，联合投入资源，共担风险，互惠互利。
3、PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系来促进政策发展和计划支撑，提供政府计划和服务。
4、PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体利用基础设施向社会提供各种服务。

三、公私合营制度产生的原因和优势

随着经济的快速发展，政府对公共设施的投资已不能满足社会的需求。制度的不完善必然会引起变革，其动力来自于多个方面。
首先是来自现实的压力，人们日益发现基础设施通过商业化经营能够提供更好的服务，而且谨慎的商业化会使得成本收益比更好，也就是说，在同样的成本条件下，服务质量会提高。这就形成了一种现实的压力。