社会福利发展诊断及其政策改进

社会福利发展诊断及其政策改进

摘要：虽然我国社会福利建设在增速和规模方面成绩斐然，但是在质量及其体系结构方面还存在不少问题，总体福利水平和普惠化程度不高。应当坚持福利增速与福利质量并重、福利规模与福利结构并重，走内涵式福利发展之路，继续扩大福利开支及福利规模，提高福利标准以及民生保障能力，加快推动社会福利体系从“补缺型”向“适度普惠型”转变。
关键词：社会福利发展诊断政策改进民生保障
中图分类号：C912.81文献标识码：A
TheDiagnosisofSocialWelfareDevelopmentanditsPolicyImprovement
LiuMin（ShenzhenPolytechnic，Guangdong，Shenzhen，China，518055.）
Abstract：AlthoughChina’ssocialwelfareconstructionisremarkableingrowthandscale，therearestillmanyproblemsinqualityandsystemstructure，andtheoveralllevelofwelfareandbenefitsisnothigh.Weshouldadheretotheequalweightofwelfaregrowthandwelfarequality，payequalweighttowelfarescaleandwelfarestructure，taketheroadofconnotativewelfaredevelopment，continuetoexpandwelfareexpenditureandwelfarescale，improvewelfarestandardsandpeople’slivelihoodsecurity，andacceleratethetransformationofsocialwelfaresystemfrom"deficiencytype"to"moderateanduniversaltype".
Keywords：SocialWelfareDevelopmentdiagnosisPolicyimprovementSocialwelfaresecurity
1社会福利发展现状及特点
近年来我国社会福利事业快速发展，但在福利支出速度及规模快速发展的背后，福利质量与结构有待提升、人均福利水平不高的问题依然未得到很好的解决。
1.1福利增速很快，但福利质量有待提升
2007―2013年，国家财政用于社保和就业、教育、医疗等方面的广义社会福利支出持续稳定地增加，三项支出从14559亿元升至44503亿元，增幅达到205.67%，年均增幅达29.38%。在福利开支迅猛增长的背后，福利质量不高的问题依然突出。例如，福利资源分配不均，存在部门分割与制度歧视，城乡之间、不同地区、不同行业、不同群体享受的公共福利资源差距明显。据测算，城乡之间社会保障财政支出相差悬殊，城市人均社会保障费用支出是农村的90多倍，60%的农民仅占有不足30%的国家公共福利资源[1]。一些地方存在重福利投入而轻福利绩效的问题，甚至把民生福利当成筐，什么都往里装，尽管有60%乃至70%的公共财政用于民生福利支出，但这些财政投入有多少是真正落到了民生实处却并未引起足够重视。
1.2福利规模很大，但福利结构仍需优化
2016年全国低保人数依然达到6066.7万，如果加上农村特困人员，我国城乡低保制度总受益人数达到6563.6万人，超过意大利、英国、法国的人口数，成为世界上覆盖人数最多的“最后安全网”。目前我国已建成了以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等为主要内容、覆盖人数超过13亿人、主要险种基本实现应保尽保的世界上规模最大的社会保障网。2016年全国基本医保覆盖人数突破13亿，成为世界上规模最大的全民基本医保制度。在可观的福利规模背后，福利体系结构仍需优化。从我国社会福利体系及其结构来看，福利项目以补缺性福利和生存性福利为主，预防性和发展性福利较少；福利对象以老弱病残、贫困和低收入等“老弱病残幼贫”等弱势群体为主，针对更大范围的群体和普通公民提供的普惠性公共福利较少；福利功能偏重贫困救助以及兜底式的最低生活保障，促进可持续性社会投资与社会融合的功能明显偏弱，总体福利水平和普惠化程度还不高。
1.3福利总量很大，但人均水平不高
社会支出是国际社会衡量一个国家和地区的福利总量的主要指标，但是国际社会通用的社会支出指标不包括教育支出，考虑到教育支出是我国福利支出的重要内容，因此加上教育支出并结合中国实际对社会支出指标加以改进后测算[2]，2012年，我国用于社保和就业、教育、医疗和住房等方面的社会开支达到46464亿元，占同期国家公共财政支出的比重达到25.50%。按照2012年底人民币对美元汇率折算后，2012年我国社会支出总额超过7300亿美元，超过当年丹麦、挪威、瑞典、瑞士等西方发达国家的GDP规模，这说明了我国总体社会福利规模已经相当可观。虽然我国福利总量很大，但人均福利水平并不高，与发达国家还存在较大差距。根据经济合作与发展组织数据库，按汇率折算后2009年OECD国家平均人均社会支出为47866元，同期我国人均社会支出为1605元，仅为OECD国家平均水平的3.35%，差距极为悬殊。
2社会福利发展面临的突出问题
我国社会福利建设取得令人瞩目的成绩，特别是在福利增速和规模方面成绩斐然，但是福利质量及其?w系结构还存在不少问题，总体福利水平和普惠化程度不高，与民众日益增长的对美好生活的需求存在明显差距。2.1福利补缺色彩浓厚，普惠化程度不高
国际社会衡量福利普惠的一个重要标准就是普惠主义福利项目及其在福利体系中所占比重。目前我国社会福利体系主要由社会救助、社会保险、社会服务和公共福利等四大福利类别构成。在四大类别中，社会救助往往限制家庭资产或收入并附带籍贯、城乡户籍等资格条件要求；社会保险大多附带城乡户籍、工作单位和正式就业等资格条件要求；养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险与参保人的就业情况与工作单位紧密相关，行业差距较大；社会服务主要针对老人、妇女、儿童等弱势群体，属于符合特定年龄、生理以及社会条件的定向性福利（如高龄老人津贴、重度残疾人津贴、优待抚恤等）。除了全民免费义务教育等少数公共福利之外，住房、医疗、教育等公共福利也具有明显的福利分层和部门分割特点。总体而言，福利“补缺型”色彩浓厚，全民普惠型福利项目不多。
2.2福利水平偏低，保障标准不高
我国总体社会支出庞大，福利增速及规模可观，但社会支出占公共财政支出的比重偏低，福利开支及其保障标准不高。有研究者测算，2012年，我??用于社会保障和就业、教育、医疗卫生、住房方面的民生支出约占公共财政支出的32.2%；同为金砖国家，巴西当年民生支出占公共财政支出的比重为42.3%，南非在2010年民生支出占国家财政支出的比重达到41.3%；一些发展中国家虽然人均GDP仅处于3000～6000美元的水平，但其社会支出占公共财政支出的比重甚至能达到50%的水平[3]。就广义性社会福利支出占公共财政支出的比重而言，西方福利国家普遍在40%以上，我国尚不足30%，不仅低于西方发达国家，甚至不及一些新兴经济体。2011年，我国社会支出为38534.31亿元，占国家公共财政支出的23.39%，占GDP的8.15%。有研究测算，2015年我国广义社会支出约占GDP的15.13%，相比之下OECD这一指标的平均值为21.4%，这说明与发达国家相比我国社会支出及其保障水平还不高[4]。
2.3重经济福利而轻社会服务，社会服务发展滞后
在社会福利支出中用于社会服务的支出较少。2017年，我国社会福利支出4927.1亿元，其中用于社会救助、抚恤支出和自然灾害生活救助的支出达到4553.8亿元，占社会福利支出的92.42%；用于社会服务的支出仅有373.3亿元，占社会福利支出的7.58%。社会服务体系不健全，在服务对象上主要面向弱势群体，缺乏面向更广泛群体和普通民众的普惠型社会服务；在服务类别上偏重养老服务、妇女儿童服务、青少年服务、残疾人服务等传统社会服务，缺乏外来人口服务、医疗保健服务、临床心理服务、医务社会服务等新型社会服务。社会服务的资金投入、服务设施、服务种类乃至服务能力，跟不上民众服务需求快速增长的需要。以养老服务为例，发达国家的养老床位数占老年人口总数的比重一般在5%～7%，这一数字在发展中国家一般为2%～3%，在“十二五”初我国的这一比重仅有1.8%，不仅远低于发达国家也不及很多发展中国家。
3社会福利发展政策建议
要从社会救助、社会保险、社会服务、公共福利等方面，增加福利开支，提高福利标准，扩大福利覆盖面，夯实保障多重民生、覆盖全民的社会安全网。
3.1提高社会救助标准，发展需求导向型福利模式
现行社会救助制度还存在标准偏低、一刀切的问题。要进一步提高社会救助标准，以现行低保线为基准，综合绝对贫困线和相对贫困线计算方法，逐步形成两条贫困救助标准线。第一是提高绝对贫困标准，在低保标准的基础上提供特别津贴或补助金，满足病患、伤残、高龄等特殊贫困者的特殊照顾需要，扩大临时救助、专项救助范围及保障水平。第二是建立相对贫困标准，在低保标准1.5―2.0倍的基础上制定相对贫困线，把低收入、边缘弱势群体、支出型贫困群体等困难群体纳入社会救助的范围，缓解支出型贫困者和有特殊需要贫困人员的基本民生问题。要解决一刀切的问题，根据高龄、伤残、单亲、失业等服务对象类别及不同需求确定救助标准，发展需求导向型福利模式。
3.2扩大社会保险覆盖面，推动城乡社保并轨运行
现行社会保险制度还存在覆盖不全、多轨并行的问题。例如农民工失业保险参保率依然不高，对此要提高农民工群体在失业、工伤等保险方面的参保率，真正实现“应保尽保”。要严格规范社保要求，加大对《劳动法》和《社会保险法》违法处罚力度，维护劳动者合法权益。建议加大对农民工等群体的培训力度，引导他们积极参加社会保险；同时将农民工的工伤、医疗、失业等社会保险项目纳入强制性管理，切实提高农民工的参保率。要继续推动城乡社保并轨运行，扩大参保范围并解决社保跨区域“转移接续”难等问题，尽快实现参保者保险关系跨区顺畅转移。积极解决社会保险“双轨制”乃至“多轨制”问题，逐步减少机关事业单位人员与企业人员在养老、医疗等社会保险方面的待遇差距悬殊问题。
3.3完善社会服务体系，发展普惠型公共福利
要拓展社会服务覆盖面，大力发展临床心理服务、医务社会服务、康复服务、家庭及儿童福利服务等社会服务项目，更好地满足不同群体的多样化需求。要不断增加社会服务支出及其占社会福利总支出的比重，大力建设和推广社区服务中心，发展家庭与儿童、青少年发展、弱势群体支援及充能、文体康乐、心理健康咨询、精神慰藉等方面的社会服务，为广大民众提供一站式的个人和家庭问题的预防、支援和补救等社会服务。此外，还要解决公共福利发展不均、普惠不够的问题，加快基本公共服务均等化，让更多民众分享平等的社会福利权、均等化基本公共服务，建设更加公平、包容、可持续、城乡一体化的社会福利体系。特别是要扩大社会支出占公共财政支出及GDP的比重，大力发展教育、医疗、住房等普惠型公共福利项目，不断拓展社会福利覆盖面及给付标准，构建与经济社会发展水平相适应的适度普惠型社会福利体系。
参考文献：
[1]杨艳东.我国劳动者的福利差距与社会保障制度的公平性――基于就业所有制性质的视角[J].学术界，2013（3）：50-58.
[2]贡森，葛延风.福利体制和社会政策的国际比较[M].北京：中国发展出版社，2012.
[3]郑霜，柳平生.我国财政民生支出的结构分析及问题反思[J].财会研究，2014（2）：5-10.
[4]关信平.当前我国社会政策的目标及总体福利水平分析[J].中国社会科学，2017（6）：91-101.