提升政策性银行财务内部控制有效性的对策研究

提升政策性银行财务内部控制有效性的对策研究

摘要：政策性银行肩负着服务国家战略的重要使命，不断提升内部控制管理水平、构建全面风险管理和内部控制体系，是政策性银行平稳、有序、可持续发展的重要保障，同时也为金融行业健康有序发展提供助力。本文从内部控制对政策性银行的重要意义入手，分析了政策性银行内部控制建设中存在的问题，提出了从公司治理结构、构建全面风险管理体系、确定合理经营目标、强化控制活动以及构建合规文化等角度，提升政策性银行财务内部控制有效性的具体对策。
关键词：内部控制政策性经营目标管理体系
中图分类号：F830.1；F830.42文献标识码：A
0引言
党的十九大报告指出，要深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，守住不发生系统性金融风险的底线。2018年中央财经委员会成立后的首次会议强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。由此可见，在金融案件频发、监管机构频频开出高额罚单的背后，国家对金融风险的重视程度已提升至国家安全的层面。
政策性银行肩负着服务国家战略的重要使命，不断提升内部控制管理水平、构建全面风险管理和内部控制体系，是政策性银行平稳、有序、可持续发展的重要保障。而加强银行财务会计内控管理是内部控制体系中重要的环节，也是银行防范风险的基础和重要工作，因此研究如何提升政策性银行财务内部控制有效性具有十分重要的意义。
1政策性银行加强内部控制的意义
对于政策性银行来说，建立健全有效的内部控制体系有助于实现战略目标、经营管理目标，提供持续可靠财务与管理报告，并为政策性银行健康有序发展提供助力。因此，提升政策性银行内部控制有效性具有十分重要的意义：
1.1加强内部控制是自身稳健发展的需要
随着金融体制改革，客观上要求政策性银行在发展过程中必须增强自控能力，保证金融资产的安全性、流动性，实现保本微利的经营目标。健全有效的内部控制体系是政策性银行安全运行的根本保障。
1.2加强内部控制是外部刚性的监管要求
2017年11月中国银监会正式发布针对3家政策性银行的监管办法。特别是把加强风险管控，主动防范化解系统性金融风险放在重要位置，提出完善内部控制机制的具体要求，即：构建符合银行运行的一般规律，和开发性金融、政策性金融相适应的全面风险管理和内部控制体系。此次监管办法的出台是对政策性银行实现安全稳健可持续运行的外部刚性监管要求。
1.3加强内部控制是保障金融安全的基础
金融资产具有很强的关联性和弱专用性，相互转换十分便利，这些特性决定了金融业综合经营比其他行业更能形成规模经济和范??经济，但也使得单个金融机构由于内部机制失控而产生金融风险，往往会通过连锁反应影响到其他金融机构，甚至酿成区域性或系统性的金融危机，进而影响到整个社会的稳定。这就要求在金融业担任特有职能的政策性银行须不断加强内部控制建设，实现经营与管理的科学化，以增强自身控制各类风险的能力，保障国家金融安全。
2目前政策性银行内部控制建设中存在的问题
政策性银行是在我国金融体制改革过程中诞生的，以贯彻国家的经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的不以盈利为目的的专业性金融机构。相比于商业银行，政策性银行的内部控制管理工作起步较晚，对于内部控制重要性的认识还不够深刻，机制建立不完善，管理手段还有局限，问题集中体现在以下几个方面：
第一，过去的发展战略侧重于规模，忽视了内部控制和风险管理，往往重视结果和忽略过程，再加上问责机制过于宽松，导致有些违规行为得不到严厉的惩罚，降低了内控的有效性。从财务角度没有起到足够的监督和制衡作用。
第二，有的政策性银行内部设立了诸多与财务工作相关的部门，例如财务部门、营运部门、资金管理部门、风险部门、内控部门等，这些部门在落实财务会计工作时，往往会出现职责不清晰现象，甚至会引发操作风险。例如：遇到新的工作任务，容易出现推诿扯皮，延误处理问题时机；有的财务管理人员身兼数职，无法投入必要的精力在财务内控工作方面，进而影响整体工作效果。
第三，内部控制过度强调内控目标的实现和控制，忽略制度建设的配套性和制度执行的评价与监督，出现制度的滞后性或“头疼医头、脚疼医脚”的现象，导致内部控制易出现短期有效后的长期失效或低效。
第四，内部控制管理仍处于初级阶段，科技信息系统建设较为落后，缺乏可量化的内部控制管理工具。内部控制流程未能有效嵌入经营管理活动中。业务系统的集中度不够，部分业务系统、特色业务系统的维护权限没有集中，如有违规操作不宜发现。
第五，高级管理层虽然重视内部控制，但未在整个机构范围内形成正确的内控合规文化，仍有部分财务人员存在内部控制是内控部门或稽核部门的事，与自己无关的错误认识。有的财务人员风险意识不到位，不按制度要求和流程办理业务。
第六，政策性银行业务具有一定的特殊性，比起一般商业银行的贷款期限更长，因而贷款存续期间经历的各种不确定因素会更多，出现政策调整、贷款条件调整等事先无法充分预估的情况时，现有核算系统往往无法满足所有核算要求，会出现“手工”记账、计息的情况。这种“特殊”事件发生的频率多就会增加操作风险。
第七，激励考核机制不当。有的政策性银行的经营机构存在过分强调政策性金融职能的思想，把政策性当作“挡箭牌”，对于经营过程中产生的不良贷款责任敷衍塞责，不进行反思和追责，助长和纵容了不良风气的蔓延，为构建合规文化产生负面的影响。
3提升政策性银行财务内部控制有效性的对策
针对上述问题，政策性银行应从自身战略定位出发，立足组织机构、经营理念、经营目标、管理模式的现状，积极吸收商业银行在内部控制方面的成功经验，不断尝试和摸索出适合自身发展的内部控制体系，为政策性银行职能的充分发挥创造良好的条件。3.1充分发挥公司治理结构作用，持续完善内部控制体系
公司治理是有效协调公司董事会、管理层、股东以及其他利益相关者之间权利和义务的一整套组织架构和运作机制。对政策性银行来说，有效稳健的公司治理机制及相关实践工作在一定程度上有助于提升银行管理水平、增强内部控制有效性、降低操作风险发生的概率。努力构建健全的组织架构、清晰的责任边界、明确的决策规则和程序、有效的激励和监督机制以及信息披露机制也为持续完善内部控制体系提供切入点和努力方向。
在实践工作中，政策性银行应注意划分财务部门的职责边界，梳理出清晰的决策规则及程序。此外，政策性银行应充分重视财会部门在与财务报告相关的内部控制有效性方面发挥的重要保证作用，给予财会部门参与制定发展战略、分析评估风险等方面的决策权，为高级管理层提供专业财务数据作为决策的支撑和参考，发挥财务内部控制作用。
3.2构建全面风险管理体系，有效识别和控制风险
按照政策性银行章程和监督管理办法要求，将对信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、国别风险、银行账户利率风险、声誉风险和信息科技风险等各类风险的控制渗透于各分支机构、各项业务和各类产品，贯穿于事前监测、事中管理和事后处置的整个过程，以风险管理为导向，提升内部控制的有效性。
在信用风险领域，构建集中统一的信用风险管理体系，建立健全集体法人客户评级体系，借鉴国际银行业风险管理最佳做法，实现内部评级成果在限额、定价、资本金分配等业务中的运用。在操作风险领域，政策性银行的风险计量方法基本还停留在基本指标法层面，要逐步向标准法过度，建立配套的制度，构建操作风险监测、评估体系。通过对历史业务的梳理，按照业务条线的收入匹配系数，更加精细地管控操作风险。在市场风险领域，增强市场风险评估能力，持续完善市场风险管理基本制度，制定交易账户限额方案，加快事前风险控制系统建设，建立起集中的市场风险计量、监测、控制和管理平台。在国别风险领域，作为服务于支持外贸发展和跨境投资、“一带一路”建设、国际产能和装备制造合作等领域的政策性银行，通过关注国际政治动向、紧盯国际市场变化、有效控制国别集中度等手段控制国别风险。在声誉风险领域，完善舆情监测、预警、排查、督办、应急演练和声誉风险考评机制，采取积极措施应对声誉风险。
在实践工作中，财务人员应对上述风险具有一定的敏感度，及时发现及时上报可疑交易或情况，防范风险，提升内部控制有效性，提升稳健经营的能力水平。
3.3合理确定经营目标，实施必要财务控制手段
政策性银行应坚持依法合规经营、审慎稳健发展要求，适时调整经营理念，确定合理的经营目标。结合政策性银行的内外部环境，同时将内部控制要求体现在考核指标中，合理确定经营目标并设计经营考核指标体系，体现政策性银行特点及审慎经营、保本微利的定位。配合经营目标，做好预算控制。财务部门可以实行全面预算管理，通过内部预算控制手段对政策性银行内部经营管理及财务活动进行监督。引入经济资本概念，明确风险补偿机制，优化政策性银行资产配置。
3.4加强财务内控措施，提升内部控制有效性
政策性银行可以根据自身经营活动的特点，通过授权控制、建立健全财务制度体系、岗位分离、加强信息系统建设、实现系统刚性控制、连续监督、建立财务事件应急处置机制等内部控制手段，提升财务内部控制的有效性。
3.4.1严格执行授权控制
政策性银行的各项业务活动均应按照授权控制原?t，实行统一法人管理和法人授权。相关财务活动也要严格按照政策性银行法人授权管理办法中列明的授权范围执行，严禁越权。
3.4.2建立健全财务制度体系
坚持制度先行，对新领域、新业务、新机构的财务制度建设工作，须通过有效的制度设计、运转、固化和优化来实现，强化制度的刚性约束，维护制度的严肃性。在财务制度执行过程中进行适当的制度后评价，对于过时、不合理、制度间存在不一致性的情况，及时废止、调整或修订。
3.4.3加强信息科技系统的建设
内部控制管理工作信息化、智能化是内部控制管理发展的大趋势，政策性银行应充分利用信息科技将内部控制理念、过程、方法深度嵌入业务运行过程和财务核算过程中。借鉴商业银行较为成熟的系统建设经验，打造适合政策性银行经营特点的核心业务系统及内部控制管理系统，借助信息化手段，不断提升内部控制管理精细化水平。
3.4.4执行适当的职责分离制度
明确划分各相关部门间、岗位间的职责，建立职责分离、横向与纵向相互监督制约的机制，并严格按照规定的程序办理各项业务。重要岗位实行定期轮岗及离岗审查制度。
3.4.5加强事后监督控制
设置专业岗位对各类核算业务进行逐日、顺时、连续、全面的事后监督，发现问题立即查询、反馈并及时纠正。
3.4.6建立财务事件应急处置机制
确保资金、人员和设施安全，建立实体保护的保险制度，对重要及关键岗位人员进行适当的人员备份。对于新出现的业务、事项、外部政策要求、临时性紧急性工作任务，可以根据特殊事项涉及的部门范围，抽调专业人员组建临时工作小组，共同协商处理建议，上报相应的委员会或权利机构，为领导层决策提供参考，抓住解决问题的关键时机，提升财务内部控制有效性。
政策性银行实施上述控制措施时，应根据自身发展阶段，适时进行动态的分析与调整，形成内控长效机制，从而不断提升财务内部控制的有效性。
3.5培养与政策性银行风险偏好相匹配的内控合规文化
政策性银行应着力构建内控合规文化建设长效机制，形成人人自觉遵章守纪、人人都要为防控风险做贡献的良好环境。一方面，加大内控合规工作培训力度。有针对性地将内控合规文化理念、规章制度等作为员工上岗培训、任职培训和日常学习教育的必修课。提升全员内控合规意识。另一方面，建立内控交流平台，定期发布警示信息和风险提示，引导员工自觉合规。同时，优化内控合规绩效考核体系，借助考核手段，与奖惩挂钩，做到正向引导和激励。提升内部控制有效性，促进政策性银行各项业务持续稳健长远有效发展。
4结束语
政策性银行应立足服务国家战略的政策性金融定位，围绕国民经济发展重点领域和薄弱环节做好金融服务。同时应遵循银行运行的一般规律，结合自身业务特点，从充分发挥公司治理结构的作用，持续完善内部控制体系；合理确定经营目标，实施必要财务控制手段；构建全面风险管理体系；通过加强授权控制、建立健全财务制度体系、岗位分离、加强信息系统建设、实现系统刚性控制、连续监督、建立财务事件应急处置机制等内部控制手段以及构建内控文化等方面的措施，提升财务内部控制有效性，进而提升政策性银行整体内部控制的有效性。使政策性银行在稳增长、调结构、配合国家战略实施中发挥更大的功能和作用。
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