市县储备粮动态管理模式选择

摘要：粮食安全是国家安全战略的重要组成部分，建立完备的流转通畅的省、市、县三级地方储备粮体系，是中国国情的需要，是和谐社会永继发展的有效保障，是保障粮食安全的既定国策。湖北作为粮食主产区，在全面建设新农村的时期，必须确保区域内粮食安全和社会稳定发展。湖北省如何完善市县粮食储备与贷款管理，以及市县储备粮利息和费用补贴、轮换价差亏损来源等资金落实问题，提出管理模式及相关建议。
关键词：储备粮；农发行；承储企业

一、当前湖北省市县储备粮面临的问题

从2004年湖北省在全省各市县建立地方储备粮体系以来就有了争论，问题的根源在于：粮食主产市县的财力匮乏，市县财政对农发行市县储备粮贷款利息时有拖欠，粮食轮换价差亏损时常硬性挤占粮食风险基金，凸显风险隐患。其问题具体表现在：
1.承储企业进退机制不健全。大多数市县政府出台的储备粮管理办法指定企业承储市县储备粮，并且只明确了企业准入资格，没有明确具体的退出条件；而地方粮食部门将市县储备粮作为套取利费补贴来源的手段。指定的承储企业多为国有粮食购销企业，专账专仓专人管理，设备和人员素质达不到储备粮规定要求，直接增加存储损失损耗和储备贷款安全风险。
2.市县储备粮利费补贴来源规定不合理。绝大部分市县政府规定市县储备粮利费补贴在粮食风险基金中包干使用，在粮食风险基金包干总额没增加的情况下，更增加了粮食主产市县粮食政策性挂账贷款利息补贴本身就不足的缺口。与此同时，市县储备粮轮换规模近年来逐年增加，粮食市场价格波动幅度上升，市县储备粮利费补贴硬性增长和轮换价差亏损也在扩大。
3.市县储备粮风险补偿机制不完善。按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，市县储备粮权属于市县政府，市县政府理应是市县储备风险的最终承担者。湖北省绝大多数地区市县储备粮相关政策中明确了利费补贴标准，其中包括轮换价差，但按入库成本及现行利率算账，包干的利费补贴只够支付贷款利息和保管费用。一些市县政府财力有限，规定市县储备粮轮换由承储企业自负盈亏，将应由政府承担的轮换风险转移给承储企业，将地方政府对市县粮食储备的无限补偿责任转变为有限补偿责任，加上没有明确风险补偿机制，轮换价差亏损无弥补来源，市县储备粮亏损和轮换风险有可能转嫁为农发行信贷风险。
4.市县储备粮管理制度建设不规范。目前，全省未出台市县储备粮管理办法，大部分市县未明文规范本级储备粮的增储、抛售、轮换；少部分市县虽已出台市县储备粮政策，但相关部门缺乏约束和责任划分，导致轮换计划下达、补贴标准及资金来源缺少制度保证，增大了协调成本。如财政部门对利费补贴拨补滞后，既影响了企业的资金周转，又影响了农发行储备贷款收息。
5.市县储备粮承储库点过于分散，库存监管难度大。各级粮食部门和企业将市县储备粮承储任务作为一种利益竞相争抢，导致储备计划分配和储存库点过于分散。据初步统计，湖北全省市县储备粮分布在88个市县级单位的100多个库点，承储企业中84%为代储企业，部分代储企业又分布在多个库点储存，储存粮食量小点多，加大了保管费用和损失损耗。

二、改进市县储备粮管理的基本原则

1.市县储备是省级储备的补充的原则。作为粮食主产区，湖北省在国家政策和储备计划总体范围内，科学制定中远期粮食安全目标，增加省级储备粮承担和落实粮食省长负责制的能力，更好地发挥省政府对粮食的宏观调控作用，调整和减少市县储备粮规模，不宜“一刀切”对所有县级单位都下达储备粮计划。
2.财政承受能力的原则。在省政府下达的计划规模以内，市县政府应根据自身财政承受能力，制订储备粮计划及规模。凡建立市县储备粮而粮食风险基金不足的市县，须由市县财政从其他地方筹集利费补贴和轮换亏损资金来源，不得挤占粮食风险基金；地方财力不足、或粮食风险基金用于挂账贷款贴息不足的粮食主产县市，可以适当减少甚至取消县级储备。