基于制度视角的公共政策议程

任何公共政策的制定，对公共政策问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题，也影响到政策的可接受性和合法性任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质。由此，政策议程本质上也是一种政策问题决定的制度安排。基于制度视角来分析我国公共政策议程的过程和特征。

一、公共政策议程的设定

关于公共政策议程的性质问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程，也就是问题有望获得解决的过程。政策议程是在一定的制度基础上构建的。作为社会的行为规则，有效的制度可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制“搭便车”等机会主义行为，使外部效应内部化，实现有限资源的配置效率。而不好的制度，则会起到相反的作用。

在政治系统中存在多种公共政策议程，目前学界多接受美国学者科布和爱尔德（1972）将公共政策议程分为两种基本类型，即系统议程和政府议程。

系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会问题，因而也被称为公众议程，是一种非正式制度安排。本议程主要是对公众比较关心的问题通过传媒，甚至大众谈话方式进行讨论，由此形成一种社会力量，引起决策者认识和关注这些问题。构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有问题，是一般性的抽象的问题，如环境保护问题、社会治安问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进行讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程。政府议程都是由相关机构提起，因而也被称为机构议程，一般由界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成，属于正式制度安排。构成政府议程的事项则是公共政策制定者认为有义务严肃对待甚至采取政策行动予以解决的问题，这些问题往往是很具体的，如某条河流的水污染问题、某个城市的交通拥堵问题。一个问题只有进行机构议程才能促使问题的解决，才有可能引发公共政策的产生。

二、我国的公共政策议程的内在推动

政策议程作为一种政策问题确立的制度安排，受到正式和非正式制度共同影响。在公共政策议程中，二者相互影响，相互渗透，共同决定着决策者的行为。在公共政策议程中决定政策问题的一系列规章都是属于正式制度的范畴，而影响政策问题的确定的习俗、道德和公民政治文化，这些是非正式制度。在新制度经济学看来，制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，是制度的具体化。

人们根据政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向进行了分类，提出外在创始型、政治动员型、内在创始型三种政策议程。外在创始型是由指体制外的个人或利益集团提起进入系统议程，然后通过院外集团的活动进入政府议程；政治动员型是具有权威作用的政治家提起政策议程进入政府视野；内在创始型是由体制内的机构或人员提出政策诉求，不希望经过体制外的公众系统直接进入政府议程。当然这是一种理想状态，事实上进入公共政策议程的不可能像模型一样抽象，任何公共政策议程都是正式制度和非正式制度共同作用的结果。

（一）政策议程的创立

总的看来，在政策问题的创始阶段，我国政策问题的创始者主要来源于各级政府、各级咨询或参谋机构、民情和民意、新闻媒体和突发事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策议程的创始者。这是因为：第一，由于政府的权力地位使其掌握了较全面的信息，从而主动提出和整合问题增加执政的合法性；第二，我国传统思维方式中，普通民众不太重视自己周围人的观点，而看重政府的观点。