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面对大量的进口先进技术和武器,印度研究开发部门总是“消化不良”,很难走出一条从购买、引进技术、特许仿制到改造创新的发展之路.
印度装备采办管理体制脱胎于英国殖民统治时期的国防体制.独立后,随着军队规模的逐渐扩大和国防科研生产的发展,印度对其装备采办管理体制进行了不断调整,形成了目前的装备采办管理体制和运行机制.近年来,为实现地区强国和世界大国的战略目标,印度加快武器装备采办管理改革的步伐,特别是在国防科研和采办程序方面改革力度较大.此外,印度通过加强对外军事技术合作,使军队在短期内拥有了大批先进装备.虽然印度在装备整体作战能力发展上获得了稳步提升,但还存在一些问题.比如,未实现真正全寿命管理、缺乏统筹规划、合同管理制度不规范以及自主研发能力差等.装备采办管理体制和运行机制
装备采办管理体制
印度装备采办管理体制以国防部为主,航天部、原子能部、电子部等政府机构共同参与.国防部是武器装备的国防科研与生产统一决策的集中管理部门.电子部参与部分军用电子产品的研制与生产,原子能部负责研制、试验和生产核武器,航天部则负责研制和生产火箭、卫星等.
国防部与装备采办密切相关的部门主要有：国防采办委员会及其下属的国防采购委员会、国防生产委员会和国防研究与发展委员会,国防研究与发展局(DRDO)和国防生产局以及采办部.这些部门和机构在业务上既独立,在具体的业务承办上又有所交叉.但在管理层次上大致可分为决策层、管理层和执行层三级.
决策层主要包括国防采办委员会及其下属的国防采购委员会、国防生产委员会和国防研究与发展委员会.国防采办委员会负责装备发展中长期规划、确定项目分类和监督重大项目进程；国防采购委员会由国防部长直接领导,负责所有“购买”和“购买与自制”类项目(偏向于“购买”)的采办决策以及这些项目采办程序中的协调、管理与监控工作；国防生产委员会由国防生产和供应部长担任主席,主要负责监督印度本国国防生产的所有相关事宜,监督所有“自制”项目的进程.国防研究与发展委员会由国防研究与发展部长任主席,主要负责所有“购买和制造”类项目中需要在本国进行研究开发项目的推进、监督和报告.
管理层主要包括DRDO和国防生产局.DRDO由国防研究与发展部长领导,是国防部长的科学顾问,其主要职能是向政府提供武器装备和后勤在科学技术方面的建议,规划部队所需武器装备的设计、研究和开发计划.国防生产局由国防生产与供应部长领导,负责处理国防生产、进口军需品、设备和备件本地化、兵工厂委员会及国防公立事业部门生产单位的计划与管理方面的事务.
此外,国防局负责陆、海、空及后备役、海岸警备队以及军种间的相关工作；国防财政部负责国防预算开支运行工作.
执行层主要是采办部,负责具体采办活动的落实和实施,主要职能是负责具体执行采办全寿命中的各项事务,将国防生产局、DRDO以及各级委员会的决策落到实处,等等.
装备采办管理运行机制
近年来,印度引入欧美国家装备采办全寿命管理理念,采用项目管理和“一体化项目小组”(IPT)方式,以提高装备采办管理效能和工作效率.
装备采办需求生成 印度武器装备的需求由陆、海、空三军和综合防务参谋部提出.具体程序是各军种最先提出新型武器装备或系统的需求,或对现役系统进行改进的建议,然后提交给综合防务参谋部.综合防务参谋部根据《国防能力规划》要求,对三军能力进行分析评估,分析为达到既定的国防能力未来15年各军种所需作战系统,并列出为此要进行的项目和计划.同时将之提交DRDO,由其对技术的可用性、成本预期和技术风险进行评估,这些评估最终纳入各军种的《初步军种定性需求》文件.综合防务参谋部根据多方意见最终确定装备需求.
装备采办规划计划 印度装备采办计划包括长期规划、中期计划和年度计划.长期规划是指15年《长期远景规划》(LTIPP),由综合防务参谋部根据《国防能力规划》要求,对三军能力进行分析评估,并分析为达到既定的国防能力,未来15年各军种所需作战系统,然后列出为此要进行的项目和计划,从而制定出《长期远景规划》,作出各军种装备系统的升级计划；中期计划是指5年(《三军主要采办计划》,由国防部和各军种根据《长期远景规划》制定的各军种未来5年的装备发展方针、装备建设计划以及经费概算等；年度计划是指“年度采办计划”,由国防部和各军种共同制定单年度装备发展的具体计划,包括员额的增减、装备采购的种类及数量、人事费用、军事科研项目等.
装备采办全寿命管理程序 印度国防部2011年1月公布的新版《国防采购程序》中,将装备采办全寿命管理程序分为方案分析、样机研发以及样机评估与合同授予三个主要阶段.方案分析阶段主要是各军种根据已经确定的《初步军种定性需求》拟制装备采办方案.样机研发阶段主要是采办部针对每一个通过国防采办委员会的必要性认可审查的“制造”类别计划成立一个“一体化项目管理团队”(IPMT),制定《项目定义书》(PDD),选定两家研发机构开始样机的设计与开发工作,并根据评审结果最终确定一家研发机构进入下一阶段.样机评估与合同授予阶段主要是各军种司令部在样机开发完成后进行用户测试工作,向被采纳样机的研发机构征求报价方案,开始商业谈判.合同谈判委员会将合同方案报请财政主管部门批准,经批准后,采办部主任将负责合同的签订工作.由前面选定的研发机构进行生产.
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近期装备采办管理改革
近年来,印度国防部对DRDO实施重大改革,出台新版《国防采购程序》和《国防生产政策》等,不断加强本土国防研发和生产能力.
装备采办管理体制改革
一是成立国防科技委员会,加强对国防科研工作的监管.2010年5月,印度国防部成立国防科技委员会,主席由国防部长兼任,负责制定国防研究与发展战略规划,并对重大计划做出决策,牵头重大科研专项的实施与管理.委员会的秘书处设立在DRDO,重大事项依托DRDO进行开展.此次改革,提升了DRDO的地位和作用,加强了国防部对国防研究与发展工作的监督和管理,保证了国防科研项目的有效落实.
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二是调整DRDO内部结构.2010年5月13日,印度国防部对DRDO实施重大改革,计划按照专业领域建立7个技术基础中心,把现有的50个实验室划分为7个实验室群,相关实验室交由技术基础中心进行管理.逐步建立起“委员会一技术基础中心一实验室”的3层管理体系.此次改革,赋予了技术基础中心主任更大的权力,强化了对其下属实验室科研工作的监督职责,提高了装备研发经费的使用效益,有助于重要研发装备项目的顺利执 行.
三是鼓励私营企业参与国防生产,引入竞争机制.近年来,印度政府进一步放宽私营企业参与国防工业的准入条件,允许其承担各种类型武器装备研制生产任务.2004～2007年,印度政府为近50家私营公司发放了军品生产许可证.印度国防部还努力改变DRDO在武器装备科研项目上的垄断地位,规定该组织集中研发核心与复杂武器系统,鼓励其他国防研发任务由国营企业、国营兵工厂和私营军工企业承担.
装备采办运行机制改革
一是精简国防采办程序,保证国防采办进度.过去由于程序复杂,造成最终合同签订决策的延迟,致使印度国防部在每个预算年末几乎都要放弃10亿美元以上用于购买新型武器和军事装备的资金.2010年6月,印度财政部出台新规定,允许国防部在不经过财政部批准的情况下可授出价值超过1.086亿美元的合同,远超过目前2170万美元的最高限额.此外,只有超过2.173亿美元的合同才需提交内阁政务委员会批准.这一调整使国防部每年至少可以多签订总价值约1亿美元的国防合同,同时也为印度军方采购备用部件和签订维修合同提供了便利.此外,印度2011年1月新版《国防采购程序》也采取措施加速采购流程,各军种司令部批准项目的财务授权也得到加强.
二是强调提高自主研发能力,增强国防工业基础.为改变长期以来印度装备过分依赖于国外进口的局面,印度国防部近年来努力加强本国的自主研发能力,增强国内国防工业基础.2011年1月印度发布《国防生产政策》,规定只要能够满足三军的时间进度与性能要求,都要优先从国内采购装备.只有经济上难以承受或国内无法制造的装备及部件才可以进口,而且要按程序进行更为严格的审查.另外,对于引进的子系统与部件,武器系统的设计和集成以及升级改造需尽可能在国内进行.“从印度购买,在印度生产”的政策将成为今后很长一段时期内印度主要的采办政策.
三是加强国际合作开发,注重装备技术引进.印度近年来充分利用其战略与地缘政治优势,与俄、美、法、以等国在军事技术领域的合作都取得了很大的进展,印度陆、海、空三军武器库中约60％～80％的装备是苏联和俄罗斯的产品；先后从美国引进了“海神”远程海上巡逻机、C-17A“环球霸王Ⅲ”军用运输机、F414涡扇发动机等先进装备,并且美国政府还放宽了对印度出口的高技术及敏感物项；印度与欧洲的合作也名目颇多,印度同欧洲直升机公司的工业合作关系已达40年,2010年欧洲直升机又在印度成立新的子公司.印度通过广泛的国际合作使印度军队在短期内拥有了大批先进装备、战斗力稳步提升,武器装备在较短时间内实现了快速发展.
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装备采办管理中存在的问题
印度不断推进装备采办管理改革,武器装备建设取得了较大发展,但在装备采办管理工作中也存在很多突出问题.
在管理体制方面,未实现全寿命管理
长期以来,印度在装备组织体系上偏重对武器装备中前期的研制、样机试验和生产的一体化管理,武器装备后勤保障没有纳入其中,未真正实现装备的全寿命管理.从管理机构上来讲,缺乏对武器装备后勤保障的顶层管理机构.从采办程序上来讲,2011年新版&#
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在规划计划方面,顶层设计和统筹规划不足
尽管印度制定了完善的装备需求生成和规划计划,但是这些规划计划常常与印度实际研发和生产能力脱节,或者没有考虑到某些国防研发的薄弱环节,缺乏顶层系统考虑,导致在落实需求和计划时,往往遇到很多难题,项目不能如期完成.例如：核爆炸装置在1974年试爆成功,可是与之匹配的导弹却无法运载核弹；LCA战斗机计划于1983年开始,首架LCA在1995年出厂,2001年首飞,被命名为“光辉”,但配套的发动机与雷达还没研制成功,直到2008年才终于承认该机配套的卡维利发动机无法投产；印度在研制“阿琼”坦克时生产了本土炮管,计划将之替换到从苏联进口的T-72坦克上去,但由于基础的冶金铸造能力不足,炮管炸膛事故接连发生,不得不召回.总之,印度装备发展缺乏全面统筹和规划,导致项目进度拖延、经费上涨,甚至无法完成的现象屡有发生.
在项目管理方面,合同管理制度不规范
规范的合同管理是成功实施项目管理的关键.印度国防部虽然在推行项目管理,但合同管理制度却很不规范,导致很多项目不能按期完成.例如：不同的采办机构,常常固守自己的利益范围,不愿分享知识或信息；装备采购合同条款不合理,导致供应商只顾自身利益；缺乏统筹规划,多项国家级战略项目的合同签订十分草率,导致项目进度严重拖延；合同管理薄弱、合同监控不力；缺乏反馈和数据存储机构,没有供应商以往交易记录资料：近年来,在印度主审计长(CAG)提交的报告中,列举了许多供应商违约的事例.例如大多数的交货时间都会落后于当初合同约定的时间,供应商会通过一些巧妙的方法在中途修改合同,提高价格,从而迫使印度承受额外开支；在涉及技术转让的案件中,大多数供应商会无视合同条款,并开始提出额外的要求,以获取好处；确认订单后,许多无原则的供应商试图通过提供不符合标准的材料来得到利益.
在项目研发上,自主研发能力较弱
近年来,印度通过广泛的国际合作使其军队在短期内拥有了大批先进装备.但是由于长期以来印度国防工业基础比较薄弱,自身技术储备不足,国防研发投入少(不到国防支出总额的三十分之一),面对大量的进口先进技术和武器,印度研究开发部门总是“消化不良”,很难走出一条从购买、引进技术、特许仿制到改造创新的发展之路.加之印度持续大批量向国外购买武器,严重冲击了国内军工部门的市场,所以目前印度武器平均自给率只有30％左右,在关键技术上仍受制于人.例如印度自主研发的基础型“阿琼”坦克,其发动机、传动系统、悬挂系统、观瞄系统、双向稳定器等都依靠进口,国产化率只有58％.此外,印度号称自主研发的“蓝天”和“三叉戟”防空导弹,以及便携式发射后不管的“毒蛇”反坦克导弹,虽然均已研发20多年,由于自主研发能力较弱,关键技术不过关,目前仍处在试验阶段.
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