地方政府应对重大自然灾害中信息孤岛问题的创新方法_行政管理论

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1674-1723（2013）12-0067-03
“信息孤岛”最初来自于信息科学，原意是指相互之间在功能上互不关联的，信息不共享、不交换的以及存在信息与业务流程和应用相脱节的计算机应用系统，由于各系统间相互封闭、无法进行正常的信息交流，犹如一个个分散、独立的岛屿。在海啸、飓风、地震、洪水、火山爆发等重大自然灾害发生后，地面上的基础通讯设施遭受到严重破坏，造成通讯阻断，灾区与外界信息无法传递、灾区内部之间信息也无法流动而形成的“荒岛”现象，类似于信息科学中的信息孤岛。
像近年来的汶川大地震中汶川县城几乎长达一周的信息隔绝、芦山地震中宝兴县一度内外失联、台湾地区发生的莫拉克台风小林村的毁村，均出现了信息孤岛现象，造成了重大损失，给救援带来了巨大的阻碍。因此，及时消除信息孤岛现象，不仅能够大大减少灾害造成的人员伤亡和经济损失，而且能够安抚公众的情绪，增强地方政府的救助能力。
国内学者胡世全在汶川地震之后，初步研究了重大自然灾害中的信息孤岛现象。但由于应对重大自然灾害中信息孤岛问题的直接责任是在地方政府身上，因此，面对今年发生频率似乎屡有增长的重大自然灾害，很有必要从研究信息孤岛现象，进一步提升至研究地方政府应对其信息孤岛问题的对策。
一、重大自然灾害中的信息孤岛的危害及国际应对经验
认识重大自然灾害中信息孤岛的危害，是地方政府制定应对对策的前提和基础。认识到了危害发生的形式、范围、程度、主次分布，才能制定和完善应对对策。另一方面，各国应对信息孤岛问题的措施不尽相同，但在实践中被证明能起到应有作用，因此，对国际经验的总结也有助于地方政府制定及完善应对对策。
（一）重大自然灾害中信息孤岛的危害
灾害的危害是指灾害带来的负面结果，通常是指人财物的损失。但如果进一步研究就可以发现，灾害的负面结果往往是灾害发生过程中，由于多种因素的干扰影响救援及时、有效展开而造成的。重大自然灾害中信息孤岛的危害正是如此，它本身一般不会直接产生一个加害灾民的结果，但会通过阻断灾区内外之间、内[第一论文网专业提供代写论文和论文代写服务，欢迎您的光临www.001lunwen.com]部灾民之间的信息而危机救援的展开。
1.灾区与外界信息沟通中断，外界救援受阻。在灾害发生后的72小时被称为黄金救援期，这是外界介入救援最为重要的时段。外界有效救援的条件是需要了解、掌握灾区信息，例如地震灾害中的建筑物倒塌方面的信息、洪灾中被困人员方位的信息、受灾程度与重灾区域分布的信息，等等。然而，一旦形成信息孤岛，外界无从了解、掌握灾区内部情况，无法制定具有有效的救援决策，也无法开展有效的救援措施，其结果一方面是延宕救援，造成一些通过及时救援可以避免的人财物的损失，另一方面是救援资源配置不合理导致的浪费，增加了救援成本。
2.灾区内部信息传递失灵，灾民自救困难。灾害发生以后，灾民在一定范围内本能地进行自救或互救。灾害发生造成通讯中断，加之对后续灾害和次生灾害恐惧，往往导致灾民之间、灾民与灾区内政府之间传递信息失灵，形成了信息孤岛中的小孤岛，造成灾民自救和互救上的困难。严重的情况是，信息不畅让被困灾民很容易产生慌乱心理而采取不当的自救互救行动，甚至由于冲动、失控，在某些流言、臆想、猜疑中导致群发性不理智的事件。
（二）应对信息重大自然灾害中孤岛现象问题的国际经验
重大自然灾害的多次发生，也多伴随着信息孤岛现象，不少国家先后根据以往的救灾经验制定出防止信息孤岛现象和有利于救灾活动的应对对策。
日本是一个重大自然灾害频发的国家，因此，在应对信息孤岛方面积累了一些有益的经验。一是建立了一套健全的灾害应对体系，在出现信息孤岛问题时日本民众就不容易产生恐慌和混乱，这样就有利于救援队伍开展救援活动；再就是限制使用普通客户通话控制通话壅塞、服务中断，其具体方法包含各大通信公司均迅速开设了免费的“平安留言”服务、不马上打接电话、在地铁和汽车里面不准打移动电话，等等。
国际上通常采用训练养成的方法来应对信息孤岛问题。例如，瑞士联邦民防局通过实施全国民防教育训练，使公民在任何灾害发生以后，能将训练成果有效应用到自救和互救途径上。德国和法国都建立了地方民防专业队伍，能够在信息不畅的情况下，就地提供救援技术支持。
二、制定和完善预案——应对重大自然灾害中信息孤岛问题的基础
自然灾害，尤其是重大自然灾害具有突发性特征。因此，各级地方政府制定和完善预案，能够有效防患于未然；一旦出现信息孤岛，各种预案立即启动，灾区内外的救援依据预案进行，能够在一定程度上形成默契。
（一）通讯设施的准备预案
首先是建立卫星通信系统。卫星通信的优点一是不受地面条件限制，再就是具有覆盖面广和便于携带。因此，在应急通信保障体系中，卫星通信系统的建立是首选。卫星通信系统在技术和资金上，对于居于第二大经济实体的我国并不困难；各级地方政府可以通过科学研究，确定一些重大自然灾害易发地区，采取财政拨款、防灾减灾主管部门主导的方式，建立卫星通信系统。
其次是建立大功率广播系统。大功率广播系统的优势在于，先是不受基站、线路等方面的影响，利用卫星传播；再就是能够现场实时播报，灾民易于及时接收到的灾害和救援信息；另外就是传播范围广，一个广播的投放可以覆盖大片区域，在一定程度上解决了灾区内信息小孤岛的问题。大功率广播系统同样通过政府财政投入，由防灾减灾部门主导，与卫星通信系统和防控报警系统相整合。
最后就是要发挥应急传单作用。应急传单的优点是轻巧，方便空投，同时制作简单，可以大批量复制使用，易被灾区民众发现，能对被困灾民可以起到很好慰问作用。应急传单及相关设备可以由地方防灾减灾职能部门准备，并预设好投掷方案。当然，除了以上三个方面以外，其他有益的信息传递方式和设备都可以纳入预案范围。
（二）社会联系的组织预案
灾民缺乏信息的自救，容易导致无政府、无组织的混乱状况的出现。通过社会联系的组织预案能很好地解决这一问题。社会组织具有联系会员广泛，专业人才聚集，传递信息灵活，运行成本较低等特点，基于这些特点，可以从两个方面来制定和完善预案。
一方面是灾区内部社会联系的组织预案。考虑到在发生自然灾害“信息孤岛”后，需要借助内部的社会组织力量，去做安抚灾区民众的情绪、及时高效地开展抗灾救灾工作，因此要设计好社会组织结构，明确组织及其人员的职能，了解并能及时联系到救灾指挥系统，使所有成员掌握各种非常传递信息的手段。再通过平时的训练，使假设的灾区内部能够习得有条不紊救灾的习惯。
另一方面，在“孤岛”外部，要建立保障自然灾害发生时社会组织的有序性的相关预案。救助人员、救助信息和物资一下子涌入“孤岛”，既可能导致信息堵塞，也可能引起交通梗阻。因此，预案中宜采取社会组织的形式来进行信息沟通和其他救助，避免分散的信息和救助行为扑向灾区，影响救助工作的展开。
（三）个人自救的求援预案
自然灾害大都是在瞬时就发生的，造成通讯中断、交通阻塞而使得信息的传递受阻。不仅是灾区与外界的沟通困难，甚至灾区内的灾民也因空间的问题而无法让他人知晓自己的受灾情况。这一现象可以成为信息大孤岛中的小孤岛。信息的不完全甚至中断对灾民自身安全造成了严重的威胁。因此，建立预防自然灾害“信息孤岛”发生后的个人求援预案，有利于在遇到灾害时尽量稳定好自己的情绪，有利于利用正确的知识采取合理自救、向外界求援，有利于坚持到救援人员的到来。
首先，防灾救灾从娃娃抓起，从小树立学生正确应对自然灾害的意识。通过对的自然灾害常识的学习和学校定期举[第一论文网专业提供代写论文和论文代写服务，欢迎您的光临www.001lunwen.com]行防灾抗险的演练，增强学生面对自然灾害的危机意识。其次，通过电视、广播、报纸等各大媒体对台风、地震、洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害相关知识进行宣传教育。使自然灾害知识深入人心。最后，相关国家组织机构在随时关注自然预警的同时做好定期的组织民众防灾避险学习宣传工作。在宣传自救知识之后要定期的进行抗险抗灾的实际自救学习和演练。在预案中，要进行利用身边最便捷的工具发出求救信号的训练，如在晚上可以借助手电筒发光，在白天使用烟筒，在倒塌建筑物中敲击管道，等等。
（四）外部通联的解决预案
重大自然灾害发生后，地面上的基础通讯设施遭受到严重破坏，形成“信息孤岛”。所以，外界救援的第一项工作，就是要实现与灾区的信息通联。平时外部通联的结局预案，首先应该包括建立一套应急通信体系，如庐山地震中发挥重大作用的中国移动“光纤+卫星”的双保险超级基站；其次是恢复基本的通讯机制，包括抢修通讯设备、交通要道、电力设施，等等。如超级基站的建立；最后，外部通联预案还可以考虑使用直升机空投空降、人工徒步联系等方式。空投空降需要在平时堪设场地，人工徒步则需要训练专业队伍。当然，随着技术的发展、组织的成熟，外部通联预案还可以在实践中逐步完善。
三、检验和落实预案——应对重大自然灾害中信息孤岛问题的保障
从国外的经验中可以看出，只有通过不断检验和落实预案，才能保障在重大自然灾害发生以后，迅速解决信息孤岛问题。检验和落实预案，涉及细节问题，需要地方政府统一指挥。因此，作为这项工作的主要承担者，地方政府应该在实践过程中提高应对重大自然灾害信息孤岛问题的能力。
（一）反复演习，检验预案
重大自然灾害的到来具有不确定性，这就需要在模拟的灾害中实施预案，在演习中发现预案中存在的问题，并对预案做进一步的改善。在演练中，一是检验预案的可操作性，包括卫星通信系统、大功率广播系统等技术设施是否便于操作，社会组织是否能够迅速进入正确角色，个人是否能恰当使用信息传递方法和工具，外部通联是否能在规定的时间内发挥作用，等等；再就是检验预案的可靠性，包括设备和工具的性能，社会组织运行的效果，个人传递信息被理解的程度，外部通联是否存在障碍，等等；当然，最后还必须通过模拟检验来提高抗灾抢险队伍的实战水平，积累防灾抗灾的实战经验，同时增强广大人民群众的防灾、避灾、减灾意识，一旦面临自然灾害能够不慌不乱地利用各种信息来进行自救互救，最大限度减少人民群众生命财产损失。还需要强调的是，演习演练需要形成一个常规机制，地方政府，尤其是重大自然灾害重点监测区的地方政府要进行指挥协调，举行定期和不定期的演习检验。
（二）及时跟踪，学习先进
世界上的许多国家和地区，尤其是自然灾害频发的发达国家通过历史经验的积累和科学总结，在应对重大自然灾害不断完善其包括了信息孤岛问题的灾害防治应急的运作和管理体系。我国应及时跟踪国外救援管理体系及应急运作体系的经验，结合我国基本国情和实际灾害情况，建立起适合我国应对自然灾害的综合应急管理体系，完善应对信息孤岛问题对策。对国外防灾救灾经验的学习，其中的重点就是要关注世界发生重大自然灾害后其他国家的救援措施，尤其是在发生信息孤岛后的具体一对措施，探索其借鉴的价值。例如，美国应对信息孤岛的方法就值得借鉴。在因地震而照成路面交通和所有通讯的破坏后，美国的通讯公司会第一时间内把装有卫星通讯电话的紧急通讯卡车派遣立到灾区。通过这些移动通讯站，受灾群众可以及时与外界取得联系。另一方面，美国许多属于私人企业性质的气象预报公司，拥有并不比国营公司差的设备，也具有卫星监测系统。
（三）合作分工，落实到位
卫星通信系统、大功率广播系统、社会组织等多种预案的建立，涉及到地方和中央政府、地方与地方政府、地方政府与社会组织之间多重关系的协调，否则，良好的预案的实施就得不到保障。
涉及重大设备方面，应该以中央防灾减灾职能部门主导，各级地方政府配合。因为重大设备一般来说价值较高，需要投入的沉淀资本比较庞大，其发挥作用的区域往往是全国性的，所以，以中央防灾减灾职能部门主导才合理。例如，卫星通信系统从研发、发射到使用，需要花费比较长的周期，需要国家级的科研部门配合，如果地方政府各自为政，在技术和财力的约束下，卫星通信系统不可能建立起来。另外，像大功率广播系统，涉及到无线频率的分配，需要统一安排，任何地方政府单凭自己的力量是完不成这项任务的；即使是建立了一个广播系统，如果不与卫星通信系统联网，不与其他地区的广播系统匹配，最后根本上就不能起到任何作用。地方政府在这一方面主要是配合，例如提供卫星电话和大功率广博的具体安装位置，平时的维护和管理，这些责任主要落实到了地方政府
身上。
在涉及到人力的组织与培训、像德国或法国民防组织之类的社会组织的培育，以及与之相协调，等等工作，则需要地[第一论文网专业提供代写论文和论文代写服务，欢迎您的光临www.001lunwen.com]方政府为主导，中央防灾减灾主管部门加以指导。因为这些工作是与千千万万的人员打交道，从管理幅度的合理性分配来说，一个中央政府职能部门去管理无数的具体个人是不可能的。一般来说，省级政府主要承担规划工作和提供一定的财政支持；例如，救灾与信息通联的社会组织需要培育的数量、规模和地区，为了能产生规模效应、充分发挥资源的效用以及突出重点方向，省级政府相关职能部门来主导是最好的制度安排。但涉及到具体的人员培训、平时的演习、与社会组织之间的沟通，等等事宜，由于操作性强、针对性具体，宜由县域地方政府来主导，当然也离不开中央和省级相关部门的指导和协调。
重大自然灾害中的信息孤岛现象总体来说是一个小概率事件，地方政府容易在缺乏鞭策与激励的情况下忽视这项工作。但从近几年来国际国内发生几起重大自然灾害来看，建立和完善、检验和落实应对信息孤岛问题的预案有效且必要，既体现了政府的责任，从成本与收益角度分析，也是一项有效率的
工作。
参考文献
[1]胡世全.重大自然灾害中的“信息孤岛”现象研究——以5.12四川汶川特大
地震为例[J].南昌高专学报，2008，5.
[2]胡展.自然灾害应急管理联动机制研究[D].湖南师范大学，2012.
[3]舒文琼.信息孤岛制约应急通信发展共享机制待建立[J].通信世界，2010，
（27）.
基金项目：本文为“乐山市哲学社会科学规划项目”研究成果，项目名称为“地方政府应对重大自然灾害中信息孤岛问题的对策研究”，批准单位为乐山市社科联，项目编号是SKL201323。项目主持人为易学志。
作者简介：易学志（1962-），男，重庆人，乐山师范学院讲师，硕士，研究方向：公共管理；李洁丽（1991-），女，新疆人，乐山师范学院2009级行政管理专业本科生。