一、现状：我国非政府组织公共性的偏离
非政府组织（NGO），“作为非官方的、不以营利为目的的、服务于社会公益事业的、合法的公民志愿组织”，应当具备除了特定专业领域的性质之外的，统一存在的服务于公众的、公益的、公共的公共性。然而我国的NGO在实现其公共性上仍存在公共性偏离的现象，这突出地表现在：
（一）官僚化倾向
部分NGO因其自身的不独立性，在政府干预下俨然演变成第二政府，为政府工作，并丧失了监督政府工作，履行公共利益表达的功能。汶川地震后，清华大学非政府组织研究中心进行的一项针对所捐款物趋向的研究表示[第一论文网专业提供代写论文和论文代写服务，欢迎您的光临www.001lunwen.com]，所捐款物的58.1%流向了可接受社会捐赠的政府部门，36%流向了政府指定的红十字会和慈善系统，只有5.9%流向了公募基金。
（二）私利化存在
NGO中的部分人士借其权力谋取自身私利，以部分非政府组织参与宏观经济和市场调节的合法身份，满足自身私欲或虚荣，而忽视其公共性的真正使命，亦有部分组织借非政府组织掌握的资源作为组织敛财的跳板。2007年4月12日《南方周末》报道的“中国母亲”胡曼丽事件，是NGO人员谋取自身私利的典型事件。
（三）慈善供给不足
即NGO自身资源或能力不足，其行动只覆盖部分群体，而未能真正达成社会性公共利益，造成一种被动的偏离。据社会科学文献出版社、中央财经大学中国发展和改革研究院等机构联合发布的《企业公民蓝皮书：中国企业公民报告（2009）》，我国每年募集到的慈善款物总值约50亿元，仅相当于GDP的0.5%。《2011中国慈善捐助报告》显示，2010年社会捐赠仅占同年GDP的0.26%，不仅低于发达国家2%左右的水平，也明显低于巴西（0.5%）、印度（0.3%）等发展中大国。
二、原因探究：比较之下的公共性偏离
在国际对比视角下，我国NGO公共性的偏离，可从其外部关系以及内部发展上寻找原因。
（一）从政府和NGO的关系上来讲
与我国双重管理体制下政府与NGO的直接管理关系不同，在当今美国，政府与NGO之间更多地强调其合作面。美国政府与NGO的关系复杂多面，从理论上讲，可将其分为替代、补充及对立三种，美国NGO近几十年来的发展得到了政府的大力支持。在方式上，美国政府对NGO的管理较为松散，但以税收作为管理NGO的主要手段，通过税收减免或税收激励的办法，直接或间接支持NGO的发展；在对NGO的监督上，美国模式以政府监督管理，社会监督，NGO内部自发联合为监督网，其中政府负责的，是对NGO非政府性质的审查和财务活动的监督，以防其欺诈募捐或骗取免税资格，在此体制中，社会监督和NGO自发联合的监督成为重要而更有效的方式，政府给了NGO较为自由的发展空间。在我国，NGO首先要获得业务主管部门的同意，然后到民政部门登记，这种制度本身是在分散管理风险的理念上形成的，但其一实际上主管单位如何履行对NGO的管理职责并无明确规定，难以具体操作，相当多的单位不愿做这个被挂靠者，这造成NGO难以找到接收单位，其身份地位的合法性不足，这也使得公共性生成缺乏一种最基本的土壤。
（二）从社会与NGO的关系上来说
与我国缺少完善的社会机制不同，英国的公民社会发育较为完全，严格的法律制度框架之外，更在立法、登记注册、监督、财政支持与税收上形成了一套独立而职能完备的行政管理体系。就英国对NGO的监督来说，英国慈善委员会从检查宗旨、目的入手，建立了全国性的公益举报和迅速及时的受理机制，慈善机构中没有一[第一论文网专业提供代写论文和论文代写服务，欢迎您的光临www.001lunwen.com]个数字不能公开。英国的NGO渗透在社会生活的各个方面，它们替民众发声，代表普通民众的立场，维护弱势群体的利益，并作为一股社会经济发展的力量，增加就业，推动社会经济发展，英国的NGO多数活动在地区层面，以服务基层为己任，规模小而富有灵活性，重要的是，NGO在资金上虽没有优势，但富有经验和专长，能提供社会服务，减轻政府负担，政府不必事事躬亲。2004年，英国NGO募集捐赠33亿，提供的服务项目收费约33亿，实际上每年提供的公共服务总规模达100亿英镑，其公共性实现情况非常令人艳羡。
（三）NGO自身的治理能力不足，为NGO实现公共性带来了难题
与我国的NGO一样，法国也曾存在着专业化能力建设和人力资源不足的问题。法国包括NGO的社团大多规模小，预算低，主要依靠义工工作。其NGO在人力资源管理和组织发展的程度上，职业化程度远远不及欧美国家，国际人权联合会甚至因为外国同行人的受薪者人数远远超过法国而对法国NGO中义工居多这一现象颇有微言。后来法国通过扩大专业人员的招聘，开办培训班等实现其人力资源的管理，如2005年法国红十字会与巴黎高等经济商业学院结成合作伙伴，建立了自己的管理学院，主要培训红十字会的专业人员，其后又向其他社团的管理人员开放，完成了NGO人力资源的职业化革新。
三、矫正我国NGO公共性偏离的对策分析
（一）突破NGO因双重管理弊端而不能实现公共性的制度障碍，加强NGO的独立性，以革除NGO的官僚化倾向
当借鉴美国对NGO的放松式管理，达成欧美国家政府与NGO的合作关系。通过整合目前对双重管理体制改革采取的创新措施，将无需独立法人身份的NGO进行备份式管理，省略NGO成立前的审核程序，由民政部门直接登记，从而加强NGO的独立性，扩大其生存发展的空间；通过建立有效负责的的监管机制，细致完善相关法律制度，将法律的侧重点由身份管理走向行为管理；通过综合政策工具，拓宽NGO参与和影响公共政策的制定和落实的方式，通过政府向NGO购买公共服务、提供税收支持等，提供资金投入，加强其活动能力参与竞争，并借此推动NGO的专业化建设。
（二）促进NGO与社会的良性互动，落实NGO的社会责任，以监督NGO内部人员，杜绝为其因追求自身私利提供便利，防止公共利益的偏离
英国模式很值得借鉴，可拓宽NGO参与政策议题制定和落实的渠道，多视角表达社会公共利益诉求，推动社会民主性建设，并构建“社会性团结”，增强社会凝聚力，更好的实现国家和社会之间的纽带作用；在监督体系中，可引进第三方监督，建立NGO财务和日常行动信息披露平台，和社会进行沟通和互动，提高公信力，亦宣传公益文化，推动社会主义精神文明建设。
（三）改进NGO自身治理，提高NGO的专业化能力和水平，减少因“慈善失灵”而造成的公共性不足
NGO自身内部应当形成一套完整的治理体系，借助美国的经验，同行或同类NGO之间可形成内部监管和行业自律机制，通过信息透明化等手段，接受社会监督；可借助企业盈利的商业模式等扩展NGO的筹资渠道，[第一论文网专业提供代写论文和论文代写服务，欢迎您的光临www.001lunwen.com]提高NGO的资源来源，从而扩展其活动空间；借鉴法国对NGO自身治理的改革，可对NGO工作人员进行专业化培训，提高其专业知识技能，并形成除了公益爱心之外的一种职业道德，通过人力资源规划，以适当薪酬和福利水平吸引相关专业人才，并可学习和借鉴国际社会NGO的治理经验，提高NGO的专业化水平。
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作者简介：胡柳，中南大学2012级公共管理专业研究生。
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