创新是经济增长的内在源泉，资金投入是创新的重要保障。长期以来一直存在着关于科技创新应以“私人创新为主体”还是以“政府创新为主体”的争论。主流经济学家的观点是：在成熟发达的市场经济环境下，政府应提供非营利性的公共技术研究和服务，企业和其他私人组织主要提供营利性的商业化技术研究开发；在不成熟的市场经济国家中，由于企业和其他私人组织规模较小，研究开发能力弱，政府既要提供公共技术研发与服务，也要对企业进行支持，包括研发经费的补贴、税收优惠、建立完善的知识产权体系保护等科技创新的激励机制。事实上，政府无法直接参与科技创新，只能通过一系列的制度安排为科技创新营造良好的环境。
一、经济增长理论概述
经济增长是专门研究国家经济增长问题的理论，一般是指一国生产力的增长或实际国民产出的增加，其理论流派众多，纷繁复杂。从亚当·斯密开始，经济增长理论主要经历了古典经济增长理论、新古典经济增长理论和新经济增长理论几个发展阶段。在经济增长理论的发展过程中，科技进步和技术创新两个因素经历了从开始被看作不变因素，到外生变量，再到内生变量的过程，其作用越来越受重视。
在技术进步得到经济学家的关注之前，储蓄和资本的不断形成被认为是经济保持持续增长的决定因素。20世纪40年代，英国经济学家哈罗德和美国经济学家多马在凯恩斯理论的基础上分别构建了经济数量模型，被统一为哈罗德—多马模型。哈罗德—多马模型在假定生产技术是不变的前提下，动态化地、长期化地把一个时期的储蓄转化为资本，新资本形成是下一时期产出增长的源泉，而产出增长又成为进一步扩大资本形成的基础，这一过程持续循环下去，就形成了持续的经济增长。[1]693
为了解释经济增长的长期持续性，新古典经济增长理论的代表人物、美国经济学家索洛首先在生产函数中引入了技术因素变量。在其1957年发表的《技术进步与总量增长函数》一文中，把一部分无法解释的经济增长因素归结为科技进步，认为技术进步是一个外生变量。这就是有名的“索洛余值”。技术进步是长期经济增长的决定因素。他强调只有储蓄而没有技术进步的经济是不可能实现持续增长的，只有当经济中存在技术进步或人口增长等外部因素时，经济才能实现持续增长。[1]701
索洛等人对古典经济增长理论进行了革新，把技术进步视为一种变量，这是一大进步。但他们却把这一长期经济增长最根本的决定因素归结为外生因素，没能说明技术进步来自何处。20世纪80年代以来，以罗默、卢卡斯等人为代表，提出了新经济增长理论。该理论突出了技术进步和人力资本对经济增长的关键作用，认为技术和知识应该作为独立的内生变量列入增长模型，所以，这种新经济增长理论又称为“内生技术变革理论”。新经济增长理论较好地解决了技术进步内生化的难题，成为解释自主创新对区域经济增长以至产业结构优化的一个重要支撑理论。[2]
二、现有财政科技经费投入模式及
存在的问题
经济增长理论的发展，不断强调技术进步与人力资本的重要性。财政科研经费的投入，既涉及到技术进步，又关系到人力资本积累。经济增长归根结底是为了实现人的发展，而高等学校作为人才孕育的平台，科技创新的摇篮，财政科研经费的投入是政府实现其职责的重要方式。
任何科技创新，都离不开资金的支持。科技创新可以理解为新知识、新技术的产生及扩散和应用使得产出效率得到提高的过程，它包括了研究开发、技术创新和创新扩散三个过程。科技创新体系是一种关于科技和经济增长过程之中的制度安排，其核心内容是科技知识的生产者、传播者、使用者以及政府机构之间的相互作用，并在此基础上形成科技知识在整个社会范围内循环流动和应用的良性机制。[3]可以说，制度是长期的、稳定的，需要较长的时间来评判、改变，而依靠公共财政的资金投入来支持科技创新这一方式则是直接、迅速的。研究财政科技经费的投入现状、存在的问题，并提出适当的解决问题方法，是在短期提高经费使用效率，中期推动科技体系创新建设，长期促进经济增长的一个重要途径。
（一）现有财政科技经费投入模式
1978年至今，我国的财政科技经费投入模式经历了三个阶段、三次改革。第一阶段是1985—1992年，这期间以改革科研经费拨款为主，对研究机构的科研经费实行分类管理；第二阶段是1993—1998年，科研院所和国务院所属的科研开发机构多数实行了体制改革，从事业单位转变为科技企业；第三阶段是从1999年至今，科研经费主要实行了部门预算制，财政科技经费的投入与管理部门发生了改变，并使用新的会计科目进行核算。在我国现行的科技经费投入制度下，1999年之前由各科技部门管理的日常经费、设备修缮购置费等统一归口于财政部门管理，科技部等其他相关政府部门主要管理科技计划、科研项目、科技工程等专项经费。
（二）现有财政科技经费投入模式存在的问题
第一，财政科技经费的分配仍受到行政权力的干预，独立、透明、公正的科研经费分配机制尚未完全确立。在科研经费的投向上，倾向经济发达省份与著名高校，忽视其他机构和地区的科技创新能力。
第二，财政科技经费投入总量仍显不足，投入规模缺乏稳定预期。[4]我国2012年全年研究与试验发展（R&D）经费支出10240亿元，比2011年增长179%，占国内生产总值的197%；2013年全年研究与试验发展（R&D）经费支出11906亿元，比2012年增长156%，占国内生产总值的209%。[5]然而与先进的国家相比，科研经费的投入总量仍然与我国的人口和经济规模不相适应。此外，财政科研经费投入的规模缺乏稳定预期，科研人员无法对较长时间内可获得的资金进行估计，可能引发长期研究短期化的问题。
第三，财政科技经费的投入结构不合理，缺乏对基础性研究的倾斜。科学研究分为基础研究、应用研究、开发研究三类。基础研究的风险大、不确定性强，具有公共产品的特征，是公共财政投入于科技经费中的重要领域。然而，我国投放在基础研究的研发费用比重多年未涨，一直徘徊在5%～6%。2013年投放的比重为418%，而经济合作与发展组织（OECD，OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment）国家这一比重一直保持在20%以上。[6]
第四，财政科技经费的支出结构不合理，基本支出，尤其是人员经费比重低。我国财政科技经费的支出分为基本支出和项目支出。项目支出经费的获得大多采用竞争性合约，这种方式虽然在一定程度上起到了激励作用，但也有可能引发寻租、消耗科研人员过多时间和精力申请项目等问题。随着经济的日益发展，基本支出的不足，尤其是人员经费列支在科研经费中比例受到限制，导致科研院所对人才的吸引力下降，高层次人才流失、设备仪器更新程度不够等问题。[7]
第五，科研经费的管理，主要指经费的使用、使用绩效的评价不到位，政府不同部门的职责定位不清晰，管理中的越位与缺位并存。尤其是在科研经费的监督上，虽然近年来加大了以外部审计为主的社会监督，但外部审计只是事后监督，如在高校科研经费的使用中，使用前往往依靠高校财务部门的核算与项目申报的预算。高校财务部门在科研资金使用的监督中，缺乏独立性和权威性。一方面，科研项目具有专业性，因信息不对称、时间精力有限等，财务部门只能对经费报销的票据合理性合法性进行简单判断；另一方面，科研项目实施人与财务人员大多数是同事关系，缺乏相应的机制和制度来保证财务人员资金使用审核的独立性。
三、建立财政科研投入新模式的建议
制度禀赋的差异将会促进或者阻碍科技创新。[8]因此建立一个完善的科研经费投入和使用机制是短期提高经费使用效率，中期推动科技体系创新建设，长期促进经济增长的一个重要方式。长期来看，科技进步是经济增长的源泉。如以大学为主体的科学研究，其科研创新能力的培育需要制度也需要资金。短期内，提高科研资金使用效率则是最直接、最快捷的改善科技创新体系方法。在已有的资金投入规模上，如何提高资金使用的效率？在未来的规划中，怎样的资金规模对于科技创新才是充分的？有四条建议。
（一）以立法形式确定财政科研投入的规模
科研经费的投入规模与促进经济增长之间的关系是众多国内外经济研究者关注的问题，大多数经济学家认为科研经费的规模与经济增长呈现倒U型关系，财政科研经费投入的增加将促进经济增长，但当其投入规模超过某一临界值时，私人创新将会受到抑制，经济增长反而会呈现下降趋势。张金胜使用中国历史数据，对财政科研投入与经济增长的关系进行计量分析，得出财政科研投入对1953—2007年中国经济增长的贡献率为1324%的结论，但并未给出一个投入规模的具体数字。[9]根据已有的研究以及其他国家的经验，财政科研投入的规模主要受到经济发展阶段和经济总量的影响。根据罗斯托的经济成长阶段理论，经济学家判断，中国经济已经越过了起飞阶段，进入到低水平的中等发达国家水平。因此在财政科研经费的投入总量上有可靠的经济总量来保障。笔者认为，基于中国转型期经济的特殊性，在我国科研经济规模和密度都与成熟市场经济国家存在较大的差距的情况下，政府对财政科研经费的投入应当至少与实际经济增长保持一致，并将其占国民生产总值的比例提高到与成熟市场经济国家一致的水平。
作为推动科技创新体系转变经济增长方式的支撑，应以立法的形式来确定财政对科研的投入。通过法律的形式来稳定科研经费的规模，是美国、日本、瑞典等创新型国家的实践。法律确定的财政投入规模能够使科研机构在长期性、基础性的研究中得到稳定的正面预期，能够改善经费使用短期化，科学研究短期化的行为。法律作为最严肃最权威的制度，能够起到规范科研工作者使用经费，提高科研人员使命感的作用。
（二）以基础研究为支撑，明确投向领域和投入结构
政府应加大对财政科技经费投入领域和结构的宏观规划。科研经费的投入结构和投向领域的设计，对经费的使用效率有着基础性的导向作用。在科研经费的投入领域上，因公共财政的性质和基础研究的公共产品属性，向基础研究重点倾斜是科研经费投向领域的应有之义。根据基础研究、应用研究、技术创新研究的不同特点合理分配科研经费，在财政资金的范围内重点关注基础研究，以基础研究为突破，全方位、高质量地促进经济的增长。应通过设立和完善自然科学基金，围绕重点产业和战略产业开展具有产业前瞻性的应用基础研究，为我国未来经济的可持续健康发展奠定技术基础。同时，财政科研经费还必须给予人文社科类研究大力的扶持。与自然科学不同，人文社科类研究关注的是精神层面的“巧实力”，对经济增长的意义是潜移默化的。任何自然科学成就的取得都是镶嵌在“人文”社会这个大背景中的。
具体来看，政府要继续加强对产业基础研究的财政投入力度，尤其是对高校和其研究机构等作为基础研究的主力军的财政投入，支持在高等学校和其科研机构建立一批国家级和省级的重点实验室、重点学科、大学科技园和科研创新基地，使高等学校、科研机构成为重点的知识创新和传播体系。关于科研经费的投入结构，在制度设计上，也应通过立法的形式稳定公众财政科研经费投入结构的预期。鉴于科学研究尤其是基础性研究的长期性和不确定性，财政科研投入的主体应以中央财政为主的认识是得到普遍认可的。对于具体的中央财政投入与地方财政投入在科研经费的比例，以及各层次科研经费投向领域的划分对于促进科研体系创新和长期经济增长是否存在最优模式，则是今后的研究中有待继续深化的课题。
（三）减少竞争性因素，以高校人员经费为重点，优化经费投入方式
当前以材料费、差旅费等项目来使用科研经费，作为科研人员工资薪金外收入是现阶段经常出现的情况。除了科研人员本身品质的原因外，制度缺陷是产生这一问题的主要原因。大幅度提高科研人员的工资收入，保障其生活品质和社会地位是长期确保科研经费能够用于真正的科学研究的基石。财政科研经费的投入不仅仅要考虑项目支出，还应投入基本支出中的人员支出。这也是财政科研投入倾向基础性、先导性研究的应有之义。应以法律的形式来保障具有研究条件、研究能力的研究机构获得稳定的科研经费，使其能在较长的时期内专注科学研究本身。
减少财政科研经费分配的竞争性因素，设计完善透明的资金分配制度，是支撑经济未来增长的战略性选择。当然，法律保障的科学研究机构和项目的选择应当慎重考量，应该主要集中在基础研究领域。虽然竞争性因素的减少有可能导致科研机构效率的降低，但科学研究尤其是基础性研究本身就具有一种投入大、风险大的先导性的特点，可能的经费使用效率降低可以看作是一个完善合理的科技创新体系支付的成本。对于应用研究、技术创新研究则可以多元化资金来源，提高私人经济的参与度，并在获得方式上突出竞争性因素。
（四）推行信用卡结算，全方位监督财政经费使用，创新科研经费管理体制
基于科研活动管理的特点，确立适合我国国情的科研经费管理机构、管理方式和管理理念是提高经费使用效率的基础。合理的科研经费管理体制将起到服务科研活动并监督其经费的使用的作用。以信用卡为支付媒介，是创新科研管理方式的重要途径。现阶段我国已经开始推行“公务卡”报销制度，与公务消费相同，财政科研的来源也是财政资金，即“纳税人”的钱。推行信用卡支付，能够减少高校财务处的工作量，使其专注于科研经费的精细化管理，如预算下拨、绩效评价、使用中监督、准确核算直接成本和间接成本等。通过银行信息网络，国家能够监督资金流向，对于可疑的经费使用可进行重点监控。要使财务工作更好地服务于科研活动，还应着眼于经费管理日常服务方面的创新。建立有别于教育基本事业支出的科学研究财务管理方法，管理环节要覆盖科研资金的寻求、申请、立项、使用、结题。在科研经费的监督上，回避财务部门与研究人员的利益冲突或者利益关系，确保科研经费使用前、使用中，都在高校财务部门的监督之下，而使用后则有外部审计机构进行监督。
[1]高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
[2]巴罗RJ.经济增长[M].何晖，等，译.北京：中国社会科学出版社，2000：332—350.
[3]李文国.基于经济发展方式转变的中国国家创新体系构建研究[D].沈阳：辽宁大学，2010：8—27.
[4]宋河发，穆荣平，任中保.我国财政科技投入与经费管理问题研究[J].科学管理研究，2005，10（5）：104—106.
[5]国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2014-02-24].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/24/content_2619733.
[6]仇怡，郑毅.我国政府财政研发投入的现状与国际比较[J].财经研究，2006（3）：80—81.
[7]张伟.哈佛大学科研经费及其管理模式[J].现代教育管理，2012（1）：113—118.
[8]张红凤，宋敏.中国特殊制度禀赋约束下规制困境与规制治理结构的重构[J].教学与研究，2011（9）：31—39.
[9]张金胜.中国政府财政科技投入适度规模研究[M].西安：西北大学出版社，2008：34—39.
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