摘要：居民自治是有效实施社区治理的基础。分析1794例样本数据的结构方程模型发现，影响居民社区自治参与动力的最重要因素是自治实际控制感，然后依次为社区社会资本、人格倾向、自治态度、自治认知。有效提升社区治理中居民参与社区自治动力的途径主要包括：提升居民参与社区自治的政治效能感；实现经济和政治健康发展，夯实居民参与社区自治的基础动力；发展社区社会组织提升社区社会资本存量；借助家庭、学校和职场实践三方合力，塑造良好人格品质；实施积极的社会说服，弘扬社区自治精神。
关键词：城市居民；社区自治；自治实际控制感；社区社会资本
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0060-07
一、引言
城市社区自治是指居民在社区党组织的领导下，以社区居委会为依托，结合社区大会和协商议事会等形式，实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的活动。党的十八大报告明确指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”[1]（p.27）这从政策上确立了城市社区自治的地位和作用。
2014年1月民政部召开“全国社区治理和服务创新实验区”工作会议，这是民政部首次正式将“社区治理”一词引入我国社区建设领域，当前“实验区”的名称为“全国社区治理和服务创新实验区”，这标志着中国社区建设从“社区管理”向多元参与的“社区治理”转变。“社区治理”是指党和政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等组成的开放性系统，对社区系统的组成部分、社区生活的不同领域、社区发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制，发挥相互合作、协同作用，有效供给社区公共物品，满足居民需求，最终达到最大限度地维护和增进社区公共利益。“社区治理”是一个多主体参与的实践活动过程，其中广大社区居民的自治参与是“社区治理”的核心内容。社区居民参与“社区治理”是实现十八大报告提出的“实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的重要方式。“社区治理”的有效推进必须建立在提高居民自治能力的基础上，城市社区居民自治对进一步完善社会主义民主政治的作用是毋庸置疑的。在此，培育社区治理的基本要素，包括调动社区居民参与公共事务，培育改善社区组织体系，建立正式、非正式的社区制度规范，建构社区不同行为主体互动机制等，对于实现社区治理的协同推进至关重要。
综观学界对于居民社区自治参与的研究以及众多社区居民参与社区治理的现实状况发现，我国居民参与社区治理的积极性不高。李建斌认为城市社区居民参与意识薄弱、参与主体狭窄、参与层次较低；胡慧、刘军、姚薇的研究结果显示，居民参与率低下且不平衡。这主要表现在：近八成的居民没有参加过社区自治活动，参加者也多为老年人、青少年和低保户；参与内容的广度和深度不够，居民参与的社区事务主要限于诸如卫生清洁、治安、文体娱乐等非政治性的活动，对深层次的工作，如民主选举、民主监督、民主决策等方面的参与则普遍不够①。
笔者在2012年对中国20个城市1794例社区居民样本的调查显示，大约45%的居民不能正确认知社区自治的内涵，部分居民甚至认为社区居委会是政府机关，对于民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的内容并不清晰。同时，居民社区自治参与水平也很低。数据表明，居民年平均参与社区自治活动的次数仅为2.46次，距离最大值10次相差甚远，居民处于基本不参与社区自治的状态。在参与的活动中，相对较高的是参与社区卫生、治安、捐赠、文体等活动，但就在这个参与次数相对较高的活动中，选择0次的居民占据31.5%，相当一部分居民连这种最为可行的活动也不参与；给社区提建议或意见（民主监督）活动中选择0次的居民占据45.6%；社区民主选举次数位居第三，该活动中选择0次的居民比例为48%；排在最后的是民主决策，居民选择0次的比例占54.4%。从总体看，四种自治活动根本不参与的平均比例约为45%，近五成的居民根本不参与社区自治活动，而约七成的居民属于参与冷漠的人群，参与次数为3次以下。
在社区治理过程中，作为重要主体之一的居民“社区不在场”，他们对于社区治理活动的冷漠势必严重影响社区治理的健康发展。为此，必须深入研究居民社区治理参与冷漠的原因，探寻居民参与社区自治的动力因素，以此为突破口，才能有效推进居民的社区自治参与水平。
二、居民社区自治参与的动力因素
对于推动居民参与社区自治的动力因素，国内外学者提出了一些理论观点。例如，国外学者通过定量分析方法得出能够影响居民参与社区自治的因素主要包括：社会资本，如居民之间的信任关系、居民的社团资格等[2]（p.277）；政治因素，如政治精英、法规和制度、参与机会和渠道等[3]（pp.7577）；个体因素，包括居民的心理倾向和人口统计学变量[4]（p.11）；经济因素，主要指社区居民所在地域的经济发展水平等[5]（pp.253262）；工作自主性因素，主要指居民是否可在单位中参与工作决策、经常提出工作建议等[6]（pp.125138）。国内学者主要通过定性分析方法探讨城市居民参与社区自治的动力因素，包括法制、党和行政、社区资源（人力、财力、物力等）、社区自治组织、自治认知、自治意愿等②。然而，国内外学者对充分调动居民参与社区自治动力因素的分析缺乏全面系统的考察，多为单一或某些因素的独立分析，对各因素之间的关系以及各因素之于城市居民社区自治参与的影响程度分析匮乏，由此无法科学深入地辨析调动城市居民参与社区自治的动因，具有可操作性和针对性的对策亦乏力。
鉴于此，笔者综合国内外学者的观点以及居民社区自治参与的现实情况，提出能够推动居民参与社区自治的动力因素包括社区自治态度、社区自治实际控制感、社区社会资本、社区自治认知和人格倾向。其中社区自治态度是指居民对参与自治活动的总体评价，包括结果信念和结果评价两部分内容。结果信念指居民对进行社区自治可能导致的正反两方面后果的认识，结果评价则指居民对参与社区自治可能导致的正反两方面结果的评价；社区自治实际控制感表示城市居民对社区自治促进和阻碍因素的感知程度以及由此产生的自治积极性或倾向性；社区社会资本为社区内部的个人和组织在互动中形成的信任、互惠、合作关系的总和；社区自治的认知指居民对社区自治行为基本内涵的认识和理解；人格是居民在长期社会生活实践中形成的认知、情感和行为的特有统合模式。
依据上述五个动力因素编制了调查问卷，共取得全国20个城市1794例居民样本数据，利用结构方程模型分析城市居民参与社区自治的五个动力因素是否发挥作用，以及它们之间的作用关系，以期为有针对性地提出推动城市居民参与社区自治的途径奠定基础。结构方程模型的分析结果显示，这五个动力因素都对城市居民的社区自治参与行为发挥正向积极作用。自治实际控制感是影响力最大的因素，自治实际控制感水平越高，对自治参与的推动作用越强。排列第二位的影响因素是社区社会资本。社区社会资本存量越高，居民之间的互信合作越多，自治参与发生的可能性越大。第三位的影响因素是人格倾向。越是热情外向、具有同情心、有责任感和开拓精神的居民，社区自治参与的次数越多。第四位的影响因素是自治态度，自治态度越是积极，对社区自治的后果认知和评价越好，自治参与的次数越高。排名第五位的是自治认知。社区自治基本知识的理解对社区自治行为发挥积极作用。
根据笔者多年对全国社区的考察，当前我国城市社区治理从政策、经费投入到社区工作者人员配置等方面都高度依赖各级党委和政府，社区治理行政化色彩明显，在很多社区，居民自治的作用发挥有限。这种情况一方面有助于党和政府强化对基层社会的有效管理，另一方面也导致很多居民降低了主动参与社区治理的意愿，公民意识淡化，甚至有很多居民认为社区事务就应该由党和政府接管，与自己关联度不大。社区居民参与社区治理实施过程的情况较多，参与社区事务决策、监督过程的情况较少。单位制解体之后，住宅商品化制度的普遍推行，导致住宅小区居民之间的业缘、亲缘关系日益疏离，社区不再是单位制时期的“熟人社会”。在职业工作期居民数量居多的社区，居民的社区归属感不强，多数社区居民委员会针对职业工作期居民开展的活动较少，离退休人员、无业人员、低保户等群体成了社区活动的主要参与者，这更加降低了职业工作期居民参与社区治理的主动性和积极性。
三、提升社区治理中居民参与
自治动力的对策结构方程模型分析显示了居民社区自治参与行为的五个动力因素及其影响程度。以此为依据，需要有的放矢、多措并举并持之以恒，这样才能使中国的基层民主政治制度顺利推进，使社区治理更加完善，让全体居民参与社区治理的积极性得到有效激发。
（一）提升居民参与社区自治的政治效能感
社区自治实际控制感是影响社区自治参与的最重要因素。社区自治实际控制感的一个重要构成成分是政治效能感，是居民对其影响社区自治活动的能力信念。如果居民对能否成功完成社区自治活动的行为能力持怀疑态度，则将影响其社区自治行为的实施并最终影响行为的操作结果。在现代社会，参与政治生活的效能感发挥着越来越重要的作用，它是决定居民政治行为的近因。
1.正向激励居民积极参与社区自治的行为。居民直接参与社区自治活动所获取的直接经验尤其是成败经验，直观反映了居民从事实际政治活动的能力水平，是居民形成和发展政治效能感的最基本、最重要的途径。亲历的成功社区自治参与体验会提高政治效能感，而多次失败会降低政治效能感。因此，在培养居民社区政治效能感过程中，必须注重正向激励居民积极自治的经验。当居民参与了社区的自治活动后，单位、政府等有关部门应对其予以积极的反馈，让居民觉得自己的意见是有效用的。当成功的自治直接经验积累起来之后，政治效能感会进一步提升，有利于激发居民继续参与社区自治的积极性，为社区的协同治理提供坚实的基础。
2.增强替代性的社区自治经验。政治效能感的生成也可来自于替代性经验。当居民看到能力相似的其他人或团体从事社区自治活动时能产生积极的后果，会使他们产生积极的预期，认为自己也能通过努力和坚持获得类似的结果。要利用党和政府、社区社会组织、大众传媒、学校或工作单位等载体大力宣传参与社区自治活动的良好效果和积极意义，树立榜样，建立典型，这样对居民进行长期的信息输入，会起到潜移默化地提高政治效能感的作用。
（二）实现经济和政治健康发展，夯实居民参与社区自治的基础动力
居民自治实际控制感的第二个组成成分是外部控制感，体现的是外在于个体的经济、政治、社会、家庭和工作单位等因素的作用。
1.推进市场经济建设，密切社区自治与居民的利益关系。第一，大力推动地区经济的快速健康发展。应促进经济平稳快速发展，通过扩大内需促进产业结构优化升级，推动战略性新兴产业健康发展等方式，扩大经济总量，不断增加居民的收入，使居民不必为忙于生计而无暇顾及社区自治活动。第二，将宏观经济增长带来的实惠转化为居民社区自治的物质资源。一是要赋予社区更多的权力和经济资源，将一些重要的公共服务转交给社区独立行使，变守夜人为当家人，使社区自治充满活力。二是提高社区成员消费公共物品的比例和质量，如社区卫生、社区治安等，社区公共事务涉及居民的公共利益越多，居民对于社区的依赖程度越高，居民的参与动力就越强。三是坚持以居民需求为导向，建立健全社区自治激励机制。由于住宅商品化和小区建设的推动，居住在同一社区中的居民往往存在很高程度的异质性。必须把解决各类社区成员的实际需求放在首位，使他们得到切实利益，以调动其参与社区自治的积极性。可以在社区自治实施过程中设立评比制度，如评选年度社区自治先进个人、集体等，给予适当的物质和精神奖励，有效激发居民参与兴趣。还可以把单位年度评优与社区参与活动相结合，促使社区的单位人踊跃参与社区自治。
2.完善城市基层民主政治建设，切实保障居民社区自治权利。第一，从法律上清晰界定社区自治和政府行为的边界。《居民委员会组织法》明确说明，社区居委会是基层群众性自治组织，与政府部门的关系是指导与合作关系。应利用有效的宣传渠道，如主流电视媒体、政府和社区网站、社区服务网络、小区宣传板等传播《居委会组织法》，为居民社区自治打下基石，也为政府减少对社区的行政干预提供思想导向。政府在社区治理中的角色应该合理定位为社区自治的推动者、协调者和仲裁者。推动者表现为基层政府根据本地区发展的不同阶段和社区的不同情况，做出分类管理。对一些商品房新社区、物业公司和自治组织运行良好的社区，政府应该最低限度地介入，大胆放手实施居民社区自治；对于弱势和困难群体集中的社区，政府应加大政策、财力的支持。协调者和仲裁者角色是指目前中国社区转型过程中多方利益主体矛盾丛生，社区自治要达到良好的效果需要多元治理主体的协调和整合。政府应理直气壮地担当调解员角色，综合运用行政、经济、法律手段，化解纠纷，进而推动居民社区自治行为的有序开展[7]（p.184）。第二，实施社区治理体制改革，扩充自治渠道和机会。社区治理体制是社区治理系统的结构和组成方式，其核心是社区治理机构的设置。国内一些地区大胆实施社区治理体制改革，取得了良好的效果。例如，一些地区的社区治理体制采取市、区、社区的三级体制，社区内部设党工委、居委会、服务中心三个班子，党工委主要承接统揽全局、协调各方的职能，社区服务中心负责对居民事务的集中办理，社区居委会还原自治本色，组织居民开展各项活动。这有助于提高政府办事效率、降低行政成本，及时听取居民的利益诉求，扩展居民参与社区自治的机会，进而自治积极性就会被调动起来。也有一些地区街道上收行政服务职能，社区居委会放手去做居民自治事务，居委会成员下沉到网格中了解居民需求，最大限度地满足居民利益诉求。第三，健全民主决策和监督制度，拓宽自治管道。市区层面就涉及居民利益的重大事项必须采取居民代表参与的方式进行决策，居民代表参与民主决策要有表决权。街道层面应和社区建立月度联席会议制度，认真倾听、回应社区居民的意见和建议。目前国内很多社区实施社区网格化管理，将社区划分成若干单元网格，每一个网格中配备相应的社区管理人员，这保证了事事有人管、时时有人管，极大地拓宽了居民参与决策和监督的渠道，政府和居民之间的沟通更加便捷、有效，提升了政府民主化治理水平，积极构建了居民自治参与的平台[8]（p.184）。第四，制定完善的社区选举制度，充分调动居民社区参与的积极性。中国城市社区居委会选举是基层民主治理的重要议题。很多居民基本不参与民主选举，认为选谁对自己的利益关联性不是很大。解决好这一问题必须从制度层面规范选举程序，使候选人提名、竞选等环节更加公开、公正，减少行政干预，提高选举的竞争性；加强社区选举的宣传工作，充分利用网络、告示等方式使选民树立正确的选举观，把社区选举当成分内之事；如果上班族居民在社区选举日单位准假回社区参与选举，将选举参与活动和单位的绩效考评挂钩，这将有效激发中青年人参与自治的动力。
（三）通过发展社区社会组织提升社会资本存量
社区社会资本是影响居民社区自治参与的第二位重要因素。如果社区居民能够形成互动、互信、互助的机制，那么社区自我组织、民主管理的障碍就应该可以克服，人们会生活得更加轻松、愉快。
1.切实促进社区社会组织发展。第一，树立政府与社会协商合作的治理观。只有使政府、市场、社会相互依存并各司其职，树立政府与居民对社区公共生活的合作治理理念，承认和尊重居民社区自治的主体地位，才能给予城市社区自治自由发展的宽阔场域。第二，政府要加快职能转变，在制度、政策和资金方面支持社区社会组织的发展。对社区社会组织设立程序、职能等应做出具体的可操作的规定，降低门槛，多渠道筹措资金支持社区社会组织。在各项涉及居民利益的重大决策中，政府要积极听取社区社会组织的意见，赋予其为居民服务的责任，树立社区社会组织在居民中的公信力。如果居民在参与的过程中增强了政治效能感，互助守望，社区社会资本存量也就会提升。
2.培育居民参与网络，打造社区“熟人社会”。第一，组织形式多样的社区活动并使其经常化和制度化。应利用各种机会组织丰富多彩的居民业余文化活动，如广场音乐会、各种棋类、书法绘画活动等。众多的活动定期举办，牵动社区居民在活动中彼此交流和了解，由陌生人变成熟人，增强社区成员的归属感，推动社区关系网络的发展。第二，发现和培养社区精英，带动居民成为社区自治的主体。社区居委会成员要与居民经常交流，这有助于识别和培养社区精英分子，发挥他们的组织和领导能力，带领居民实现自治。社区居委会成员与社区中各种社会组织的精英分子以及居民主动、频繁地联系，有利于社区平等交换规范和互信的形成。当这种社区社会资本存量增加后，居民参与社区自我管理、自我决策的动力也就增强了。
（四）家庭、学校和职场实践三方形成合力，塑造良好人格品质
人格倾向在决定居民社区自治参与方面发挥仅次于自治实际控制感和社区社会资本的作用。基于此，应从家庭、学校和社会生活实践三方面共同形塑良好人格。
1.优化家庭环境，造就居民积极人格品质。居民社区自治行为的培养应从“小居民”抓起，注重积极人格品质的培养，这有助于成人之后社区自治行为的提升。第一，提倡民主型教养方式。民主的教养方式在满足孩子合理需要的前提下，平等与孩子交流，亲子关系和谐。这种方式会使个体形成活泼、乐观、自立、善于交往、富于合作、思想活跃等特征，这正是居民社区自治行为必需的人格品质。第二，培育和谐家庭氛围。夫妻间彬彬有礼，和蔼可亲，家庭成员对邻居和气，处事通情达理，孩子也就会善于与人交往，合作团结，逐渐形成社区自治所需的优良人格特质。
2.抓好学校教育，形塑居民优良人格品质。第一，发挥教师言传身教的作用。民主、公正的教师会使学生养成积极主动、乐观向上、努力奋斗的特质。教师严格要求自己、尽职尽责，学生也会把教师的思想和行为方式作为自己行为的典范。因此，学校教师的素质至关重要，学校选拔教师人才时必须注重人格特质考核，教师培训要加强优良人格特质塑造，让教师发挥好为人师表作用，促进学生人格健康成长。第二，加强同伴群体的积极影响。通常学生们喜欢的是有能力、有责任感、精力充沛、富于创造的同伴。这样，在同伴群体的激励下，学生也会主动培养这些优良人格品质。一旦这种优良人格品质生成之后，就具有一定的稳定性，影响其一生的发展。
3.关注职场生活实践，培育居民正向人格品质。在工作单位中，全体成员能够紧密团结，为共同的目标努力奋斗，这样的集体可以培养出具有高昂的斗志、团结合作品质的个体。如果群体成员的同事关系、上下级关系、公务交涉关系等各方面都很协调，人们生活在亲密温暖的人与人关系中，就会感到心情舒畅。这不仅会使人们热衷于事业，也易于形成活泼、主动积极的特性。因此，应经常开展工作单位的素质拓展训练和凝聚力工程训练，以强化员工的合作意识，从而为其在社区领域的参与提供人格基础。另外，各类单位应注重提供员工参与决策的机会。单位中的民主管理、民主决策、民主监督、民主选举不断增多，势必会增强员工自主性，提高他们自治的能力，从而为参与社区自治打下基础。
（五）实施积极的社会说服，弘扬社区自治精神
自治态度和自治认知对于社区自治行为的影响尽管排名靠后，但必定对社区自治行为发挥正向影响，其作用不容忽视。
1.宣传社区自治知识，引导居民理性看待社区自治。自治认知是对自治基本内涵的理解，这种内涵理解正确与否直接影响自治态度的走向。第一，依靠社区文化队伍来宣传社区自治知识，如借助举办各种文化活动，像旅游艺术节、时装文化节等，创造丰富多样的传播知识渠道，寓教于乐，在高雅、健康、活泼的文化活动中让居民知晓什么是民主管理、民主决策等。第二，依靠我国的公民教育体系，传播基层民主自治知识。在我国国民教育体系中，从小学教育一直到职业场所的教育培训，都应充分介绍作为中国基本政治制度之一的基层民主制度的内容，将社区自治作为常识深入居民脑海中。第三，理性看待习得的社区自治知识。理想化的社区自治知识和现实未免有一定的差距。就如前述法律上认为居委会是社区自治组织，但现实中存在着诸多“伪自治”一样，居民应学会辩证看待发展中的中国城市社区自治。社会主义民主的实现不可能一蹴而就，它是一个逐步进展的过程，必须理性看待。居民应在理想化状态的自治目标指引下，在社区现有的参与条件下，积极、主动、有序地参与社区自治。
2.引导居民建立积极的社区自治态度。第一，强化劝导者的权威性、可靠性。在进行社区自治宣传过程中，要使居民深刻认识社区自治带来的积极效果，必须依赖劝导者的有力说服。可以利用政府网站、社区热线和网站、各地区收视率较高的民生类栏目等权威性机构广泛传播社区自治的价值，形成社区自治的正确态度。第二，精心整理社区自治信息内容，采取有效方式传递。社区自治信息内容应实事求是、全面具体，应采取面对面交流与大众传媒相结合的方式传播信息。可以通过社区告示板、宣传画报、社区网站等形象地传递社区自治信息，并建立社区干部联系人制度，社区干部定期深入居民区观察访谈，了解百姓需求，宣传社区自治的益处。第三，了解社区居民特点，“因材施教”。社区干部要分析居民态度、需求、人格、情绪特点等，从而有的放矢地施加不同的影响。例如，如果社区居民以失业工人为主，那么其主导需求可能与生存生计关联密切，党和政府以及社区干部应以此为工作切入点帮扶到位，这样，居民的社区参与积极性必定被激发起来。只有深入分析社区居民的特点，才能有针对性地宣传教育，增强居民的社区认同感。
四、结论
居民自治是有效实施社区治理的基础。当前我国城市社区内利益主体呈现多元化发展趋势。在组织层面，社区居委会、物业服务企业、业主委员会以及社会中介组织等在社区中有不同的利益诉求；在居民层面，由于社会阶层的变化和社会流动，社区成员中既有管理阶层、工薪阶层、私营业主阶层等，又有老年群体、失业群体、农民工群体等。这些组织和群体，都有参与社区治理及表达各自利益的内在需求。仅依靠政府运用行政手段向社区提供公共产品，显然难以整合和协调各利益主体。
社区自治是居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社区各种利益相关者通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。党和政府要以居民自治为核心，紧紧抓住以人为本这一精髓，坚持民生听民意、民事由民主、民利依民维、民困靠民帮的方向，通过加大资金投入、搭建参与平台、健全民主制度、规范自治行为等手段，在实践中培育居民自治精神，探索和发展健康的社区居民自治之路。只有社区居民广泛、直接参与和治理，才能逐步培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识，使社区自身的各类资源得到有效的整合和充分的利用，从而实现社区治理健康、有序的发展。
注释：
①参见李建斌、李寒：《转型期我国城市社区自治的参与不足：困境与突破》，《江西社会科学》2005年第6期；胡慧：《社区自治视角下的居民参与有效性探析》，《社会主义研究》2006年第4期；刘军、闫石：《我国城市社区自治存在的问题与对策》，《科学社会主义》2008年第5期；姚薇：《社区自治中的问题、原因及对策分析》，《湖北社会科学》2009年第7期。
②参见韦克难：《试论我国城市社区居民自治制度的构建》，《天府新论》2004年第6期；燕继荣：《社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释》，《天津社会科学》2010年第3期。
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