金融危机背景下的公共部门养老金改革方法_行政管理论文

摘要：加拿大联邦和地方政府养老金债务规模巨大，未融资债务数量逐年增加。分析债务危机的原因可以发现，职业年金制度设计不当是重要原因，人口老龄化、人为扭曲和工会势力强大也对债务规模产生影响。在制度设计方面，存在的主要问题是提前退休情况普遍、养老金待遇水平过高、请假制度设计不合理、DB型计划规模庞大和投资组合风险较高。加拿大公共部门养老保险的改革应该从主要依靠DB型计划转向依靠DC型计划，保持养老金债务的透明性、公开性，取消不合理的提前退休制度和请假制度，改变抚恤金过于慷慨的情况，同时注意养老基金投资营运风险。
关键词：公共部门雇员养老金计划；未融资债务；DB型计划；职业年金
中图分类号：F840.6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0044-09
2015年初，我国机关事业单位养老保险改革取得突破性进展，长期存在的“双轨制”即将终结，我国养老保险制度进入了一个崭新的时代。实际上，公共部门养老金改革已经成为世界各国社保改革的重要内容，其改革受关注程度高、影响范围广、难度大，特别是美国次贷危机和欧洲主权债务危机爆发以来，公共部门养老金改革再次被推上风口浪尖。
一、经济危机与养老金改革的关系
纵观历史可以发现，大规模的经济危机在养老保障制度的发展过程中扮演着重要角色。20世纪30年代的大萧条，拉开了西方国家大规模建设福利国家的序幕。20世纪70年代的石油危机，又奏响了西方国家开始系统改革养老金制度的序曲。进入21世纪，美国次贷危机和欧洲主权债务危机相继爆发，养老金改革再次成为社会各界普遍关注的焦点问题。这两次债务危机与养老金制度关系在两个方面显著不同于历史上历次出现的经济危机。
第一，这次债务危机与养老金制度的关系更为复杂。无论是20世纪30年代的大萧条，还是20世纪70年代的石油危机，对于养老金制度建设和改革而言，经济危机扮演的是“接生婆”和催化剂的角色。经济危机和养老金制度的关系是相对简单的，呈现出单向的、线性的和直接的特点。而21世纪的这两场债务危机与养老金制度之间的关系更为复杂，呈现出互为因果、相互影响的特点。美国次贷危机的爆发，使得美国和主要发达国家股市大跌，这直接影响了美国绝大部分州和地方公共部门雇员养老基金的投资收益率，收益率的恶化使得养老金债务上升，进而增加了州和地方政府养老金的缴费压力，这成为美国很多地方政府相继宣布破产的诱因之一。例如，2013年7月底特律市宣布破产，成为美国历史上最大的城市破产案。虽然导致底特律市破产的原因众多，但该市公共部门雇员养老金计划产生的巨额债务无疑是其中最重要的原因之一。目前，底特律市政府的债务规模约为190亿美元，其中公共部门养老金和医疗保险等其他员工福利的债务规模为92亿美元[1]，约为总债务的50%。这两项支出占底特律市财政预算的65%[2]。同样，欧洲主权债务危机的爆发和社会保障制度的关系更为密切，高额的养老金债务成为引爆欧债危机的一个导火索。以希腊为例，2008年希腊财政对养老金的各项补贴总计为151.70亿欧元，占养老金支出的52.19%，相当于GDP的6.34%[3]，而希腊财政赤字相当于GDP的12.9%左右。因此，在希腊政府财政赤字中，大约一半是由养老金支出引起的[4]。再以意大利为例，2009年意大利财政赤字为805.37亿欧元，其中财政向各类养老金的转移支付为527.69亿欧元，占财政赤字的65.52%[5]。由此可见，出现债务危机的欧债国家，其沉重的养老金支出是导致财政赤字居高不下的主要原因之一。因此，这两次债务危机与社会保障制度之间的关系更为复杂，互为因果、相互影响的趋势明显加强。
第二，这次债务危机与公共部门雇员养老金制度的关系更为直接和密切。20世纪30年代以来西方发达国家普遍建立起来的养老保障制度主要是针对私人部门的，因为此前公共部门雇员的养老金制度早已经普遍建立起来了。同样，20世纪70年代以来西方发达国家的养老金改革也主要针对私人部门，公共部门雇员养老金制度受经济危机的影响不大。因此，公共部门雇员养老金制度呈现出“一早、一晚”两大特征，即建立养老金计划的时间早而参加养老金改革的时间晚。这一特征有深刻的社会政治经济背景。首先，与私人部门相比，公共部门雇员群体受到全球化竞争的压力较小。由于全球化的加速和运输成本的下降，生产资料在全球范围内流动性的便利性加强，全球竞争的压力使得私人部门福利改革相对容易。而公共部门所提供的一些基本公共服务具有典型的地域性特征，不具有可交易性，无法实现大范围内竞争，更不可能在全球范围内竞争。因此，公共部门雇员的福利改革压力最小。其次，公共部门雇员在任何国家都是政治强势群体。例如，美国印第安纳州州长丹尼斯（MitchDaniels）称公共部门雇员是“美国社会新的特权阶层”；明尼苏达州长则称，“和私人部门相比，过去人们普遍认为公共部门雇员薪酬具有低工资、高福利的特征，而现在的情况则是既有高工资、又有高福利”[6]。养老金改革的结果必然会削减过于慷慨的公共部门雇员养老金待遇、损害他们的切身利益。因此，他们必然会发挥自身的政治能量，影响甚至拖延改革进程。
然而，这次债务危机和公共部门雇员养老金制度之间的关系非同往常。美国州和地方政府沉重的债务危机使得很多地方政府相继宣布破产，如密歇根州的底特律、加州的圣杯纳迪诺、亚拉巴马州的杰弗逊、宾夕法尼亚州的哈里斯堡等。虽然这些地方政府破产的原因很多，但公共部门雇员养老金和医疗保险债务是一个共同的因素。同样，公共部门雇员养老金债务也和欧债危机密切相关。一是待遇慷慨的公共部门雇员养老金计划必然会对政府财政造成极大压力。例如，意大利2006年私人部门养老基金的赤字为24.57亿欧元，公共部门的则高达85.86亿欧元，是前者的3.5倍。二是公务员慷慨的待遇水平成为私人部门攀比的对象，这导致整个国家的福利水平普遍较高。因此，公共部门雇员养老金制度及其碎片化的社保制度是造成欧债危机的重要原因之一。
第三，债务危机的爆发成为养老金改革特别是公共部门雇员养老金改革的一个契机。危机的爆发使得养老金债务问题更加严重，公共部门雇员养老金制度的弊端暴露得更加充分。根据世界各国社保改革的经验，公共部门的社保改革尤为艰难，公共部门雇员养老金改革往往成为最后一个难以攻克的堡垒。但是，面对摧枯拉朽的金融危机和积重难返的财政赤字，公共部门雇员养老金制度又往往成为众矢之的，饱受公众非议和批评。因此，严重的债务危机也是驱动公共部门雇员养老金制度改革的一个大好良机，欧债危机重灾区的希腊和意大利都实施了公共部门雇员养老金改革。
总体而言，国外公共部门雇员养老金制度的发展和改革情况可以概括为“两种模式”和“两个趋势”。“两种模式”是指，根据和私人部门的整合关系，各国公共部门雇员养老金制度可以分为分立模式和统一模式。分立模式的待遇水平较为慷慨，增加了财政负担，阻碍了劳动力流动，影响了社会和谐。但是，统一模式也存在一些问题，特别是第二支柱职业年金制度设计存在较多问题，如退休年龄过早、待遇水平过高、制度结构单一、DC型计划发展缓慢，这最终都会增加财政支出。“两种趋势”是指，总的改革趋势是分立模式向统一模式转变、DB型计划向DC型计划转变。
加拿大公共部门雇员养老金制度是统一模式的典型国家。加拿大的养老保障体系分为三个支柱：第一支柱包含两个层次，第一层是老年保障金（OAS/OASP），第二层是加拿大养老金计划（CPP）；第二支柱是职业养老金计划；第三支柱是个人储蓄养老金（RPP）。加拿大绝大部分公共部门雇员都参加了第一支柱的加拿大养老金计划，并且在此基础上大都参加了第二支柱的职业年金计划。加拿大公共部门雇员养老金制度的主要问题不是第一支柱加拿大养老金计划，而是第二支柱的职业年金计划，包括联邦政府和地方政府公共部门雇员养老金计划。
二、加拿大联邦和地方政府公职人员
养老金计划概况和债务规模（一）加拿大联邦和地方政府公职人员养老金计划概况
加拿大公职人员养老金计划建立于1954年，是加拿大最大的职业养老金计划。该计划覆盖的人群主要是全职或者兼职的联邦和地方政府雇员以及某些国有商业机构的雇员。加拿大公职人员养老金计划主要属于加拿大养老保障体系中的第二支柱，是职业养老金的一部分，资金来源于雇主和雇员的共同缴费。但随着公共养老的弊端逐渐显现，公共部门同时开始为其雇员提供第三支柱的个人养老金计划。
在养老金计划类型上，加拿大联邦和地方政府公职人员养老金计划总体上来说是一个DB型的计划。根据加拿大独立商业联合会（CanadianFederationofIndependentBusiness，下文简称CFIB）的报告，在所列出的10个地方政府公职人员养老金计划中，只有萨斯喀彻温省是DC型计划，其余全部为DB型计划。此外，加拿大统计局的数据显示，2012年加拿大联邦和地方政府职业养老金计划（RPPs）种类大约共有1282个，其中DC计划大约有411个，DB型计划大约有838个。2012年公共部门职业养老金计划的参加者大约有316万人，比前年增加0.6%，而其中约有297.37万人（约94%）参加的是DB型计划，15.03万人（约4.8%）参加的是DC型计划。而在私人部门，2012年参加职业养老金计划的人数为295.4万人，其中参加DB型计划的约有150.37万人（约50%），DC型计划的约有85.29万人（约28%）[7]。从这些数据可以看出，公共部门雇员绝大部分参加的是DB型计划，而私人部门的雇员已经开始从DB型计划转向DC型计划。转变的重要原因就是DB型计划待遇慷慨，雇主负担过重，投资风险较高。
在管理模式上，加拿大公职人员养老金采取信托模式。养老金理事会负责制定合理的投资方针并决定重大事项。养老金理事会由外部审计师、精算师、律师以及投资专家、工会代表等组成。在投资管理上，多家投资机构共同参与，优胜劣汰。养老基金每年由独立的外部审计师进行审计，以提高养老基金的专业性。在精算管理方面，根据CFIB报告，DB型计划的精算和会计的过程比较复杂，私人部门养老基金每三年精算一次，而公共部门并没有这项规定。税务部门制定相关监管法规监督基金的财务活动，以体现政府和纳税人的利益诉求。公职人员工会指派代表参加理事会，以体现参保人员的利益诉求。
（二）联邦政府和地方政府未融资债务规模
一个典型的DB型计划的资产是雇主和雇员的缴费及其投资收益，其负债主要是雇主对雇员的养老金承诺，或者称为雇员的养老金权益。未融资债务就是养老金债务与资产的差额，融资率就是养老金资产与债务的比值。前者是衡量养老金债务的绝对指标，后者是相对指标。
在2010年11月，根据加拿大联邦和地方政府的账目报告，公共部门雇员养老金账户的资产大约是3134.53亿美元，养老金负债已经高达5303.56亿美元，未摊销调整约为304.69亿美元，未融资债务约为1864.33亿美元。而在当年加拿大的GDP总额大约有15636亿美元，1864.33亿美元的未融资负债相当于加拿大GDP总量的11.92%。此外，加拿大联邦和地方政府每年要从财政收入中拿取部分钱来投入到公共部门雇员的养老金计划中去，从2001年到2010年，政府每年平均需要为公职人员养老金计划支付12.7亿美元。
有很多人质疑上述报告所披露的加拿大公职人员养老金计划的未融资债务规模，因为未来养老金的负债在很大程度上依靠使用的折现率，折现率降低1%，将使养老金负债增加15%—20%[8]。但加拿大联邦和地方政府对于养老金债务的估计偏向于使用较高的折现率，该折现率往往大于加拿大私人部门所采用的折现率。在加拿大，私人部门对于养老金负债的估算，通常采用的是市场实际利率，并且私人部门传统DB型养老金的成本和风险也要毫无掩饰地被披露出来。但加拿大公共部门对于养老金债务的估算，通常不会采用市场利率（参见表1）。在过去超过10年里，加拿大长期通胀保值债券的利率从未超过4%，最近10年里通胀保值债券的平均利率仅仅只有2%，特别是在2011年3月，当时的债券利率只有1.15%。以联邦政府为例，采用了较高的折现率估计出较低的养老金负债，而现实发生的利率比估计的利率低很多，在比较保守的估计下，真实未融资债务水平会比估计的未融资债务水平高。即使在使用高折现率的情况下，联邦政府和地方政府养老金未融资债务已经达到很高的水平；如果再考虑到其他公共部门，那么加拿大公共部门养老金的未融资债务部分的数目将更加巨大。未融资债务部分，虽然不需要立即支付，但其巨大的数额无疑给联邦和地方政府带来了巨大的财政负担，而这些负担最终也将多由纳税人来承担。表1加拿大联邦和部分地方政府
公职人员养老金折现率
预期
通胀率（%）假定的
折现率（%）联邦政府2.005.00-6.50地方政府纽芬兰-拉布拉多省2.506.50-7.25爱德华王子岛省2.507.63新斯科舍省2.507.00-7.11新不伦瑞克省2.506.96-7.12魁北克省2.08-2.756.08-7.25安大略省2.506.50-6.75马尼托巴省2.00-2.505.00-6.50萨斯喀彻温省2.504.20-6.60资料来源：CFIB，PensionResearchSeriesReport1：Canada’sHiddenUnfundedPublicSectorPensionLiabilities，p.4。
三、加拿大联邦和地方政府
养老金债务的成因分析（一）提前退休情况普遍
在加拿大公共部门，提前退休条件以及从提前退休中获得的利益在各省差别较大。有的提前退休领取的是部分养老金（交部分罚款），有的提前退休领取的是全额养老金（不交罚款）。全额养老金典型的领取条件有：35年的缴费时间和任意退休年龄，或者退休年龄加上缴费时间等于90年，或者退休年龄60岁和大于等于2年的缴费时间，抑或退休年龄55岁加上缴费时间等于80年或者85年。部分养老金典型的领取条件有：退休年龄50岁和大于等于2年的缴费时间，或者退休年龄为55岁和2年至5年的缴费时间。从这些条件可以看出，不管是全额养老金还是部分养老金，领取条件都是比较宽松的，公共部门的雇员都有极大的可能选择在65岁前退休去领取全额养老金或者部分养老金。此外，工会部门雇员提前退休领取全额养老金的条件更是宽松，比如在安大略省警察局，文职工会雇员可以在50岁时就提前退休并领取全额养老金。表2加拿大公共部门和私人部门雇员退休年龄对比
年份年龄20092010201120122013平均退
休年龄全部退休人员61.962.162.362.963公共部门60.160.160.76161.1私人部门62.462.862.963.363.7自雇人员66.265.865.966.466.8退休年龄
中位数全部退休人员61.761.662.362.663.3公共部门6059.760.460.660.6私人部门62.362.663.263.464.4自雇人员65.665.365.165.665.4资料来源：http：//www5.statcan.gc.ca/cansim/a26？lang=eng&retrLang=eng&id=2820051&tabMode=dataTable&srchLan=-1&p1=-1&p2=9#F6。
在加拿大公共部门中，提前退休情况也越来越普遍。比如，在1987年到1990年间，有29%的公共部门雇员选择提前退休，此期间公共部门平均退休年龄为59岁～62岁，而私人部门雇员和个体户平均退休年龄分别是62岁和64岁；在1997年到2005年间，公共部门提前退休比例上升到了42%，公职人员平均退休年龄达到59岁，而私人部门雇员和个体户退休年龄仍旧保持在60岁以上。加拿大联邦和地方政府为应对人口老年化问题延长了退休年龄，但延长退休年龄后公共部门雇员提前退休的情况似乎并没有得到缓解（参见表2）。经过退休年龄的延长后，在加拿大不论是私人部门还是公共部门，制度规定的养老金计划的退休年龄均是65岁。但加拿大统计局数据显示，2013年公共部门雇员平均退休年龄为61.1岁，这意味着在整个公共部门养老金计划中，公务员依旧可以选择提前退休，一般可以选择提前退休的年龄早达55岁，特殊的是纽芬兰省、拉布拉多省以及联邦政府公共部门的雇员，他们提前退休的年龄更是可以早达50岁。在2007年到2011年间，加拿大公共部门雇员选择提前退休的比例更加严重，在公共部门中平均有81%的雇员选择了在65岁前退休，仅有19%的雇员选择了在65岁及其以后退休。相反的是，私人部门雇员和自雇人员分别有60%、47%选择了提前退休和40%、53%的雇员选择在65岁及其以后退休（参见图1）。
图12007年～2011年不同部门退休情况（单位：%）
资料来源：CFIB，EarlyRetirementinthePublicSector：Summary，p.2。（二）人口老龄化严重
人口年龄结构的老化也是影响加拿大联邦和地方政府公共部门雇员养老金计划财务不可持续的原因。较低的退休年龄，加上不断的人口老龄化，导致加拿大联邦和地方政府公共部门雇员养老金计划的老年抚养比不断增加。在1970年，有五分之一的加拿大人的年龄超过50岁；到2008年时，三分之一的加拿大人的年龄超过50岁。在加拿大公共部门雇员养老金计划（PSPP）中，公共部门雇员退休人数从2004年的15.97万人增长到2013年的20.10万人，增长率约为25.85%；在职人员从2004年的26.69万人增长到2013年的30.02万人，增长率约为12.48%；遗属人数从2004年的5.64万人增加到2013年的5.81万人，增长率为3.03%；年金受益者人数从2004年的5545人，下降到2013年的4447人，下降率约为19.8%[9]。
综合所有数据来看，在加拿大养老金计划中一位在职公共部门雇员的缴费不仅要抚养退休人员，还要抚养遗属和年金受益人。退休人员、遗属及其年金受益人与在职人员的比例从2004年的0.83∶1上升到2013年的0.88∶1。
（三）待遇水平过于慷慨
加拿大公共部门雇员养老金待遇水平过高，不仅体现在正常退休时领取的养老金过高，还体现在提前退休时领取的养老金过高。在加拿大公共部门雇员养老金DB型计划中，有3个重要参数决定养老金的高低。第一个是平均工资，第二个是服务年限即缴费时间或者工龄，第三个是待遇增长率，但是如果选择提前退休的话，在有的地方还有抚恤金。加拿大联邦政府和地方政府在平均工资的规定上是各不相同的，但主要有两种不同的规定：连续5年最高工资的平均工资和任意5年最高工资的平均工资。比如在不列颠可利比亚省、马尼托巴省、魁北克省、纽芬兰省、拉布拉多省等采用的是任意5年最高工资的平均工资；而在新不伦瑞克省、安大略湖省等采用的是连续5年最高工资的平均工资。不管是任意五年的平均工资还是连续五年的平均工资，都存在一个问题就是计算出的平均工资额较高。对于缴费时间的设定，加拿大联邦和地方政府普遍设定的缴费时间要达到35年，除魁北克省设定的37年外。缴费时间设定得越长，一方面增加了雇员退休时领取的养老金数额，另一方面减少了雇员提前退休的动机。