我国乡村治理模式的历史演进的理论综述_行政管理论文

引言
乡村作为最底层的社会组织单元，是一个国家社会治理系统中的有机组成部分。乡村治理伴随着乡村的出现而产生并不断发展，在长时间的历史演进中，不同历史时期和特定条件下的乡村治理方式，逐渐集成演变为相应的乡村治理模式。乡村治理模式，是指为管理乡村社会或实现乡村社会自主管理而建构或形成的一整套机构设置（治理主体安排）、权力运作与资源配置的机制与方式。[1]中国社会正在由传统的农业社会向现代的工业社会转变，乡村治理模式也会随之改变。本文将参照相关文献对我国乡村治理模式与历史演进过程进行逐一梳理，旨在从宏观脉络上把握乡村治理的历史规律以及对当下村民自治的启示。
一、我国乡村治理模式的历史演进
（一）传统社会的“县政乡治”模式
传统中国的乡村治理采取“县政乡治”的方式，正如马克斯·韦伯的“有限官僚制”理论所论述的那样，他认为“事实上，中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权的有效性便大大的减弱，乃至消失”。[2]我国著名的社会人类学家费孝通先生在《乡土中国》一书中也提出“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。……皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。[3]基于以上学者研究理论，结合传统社会关于乡村治理的具体历史事实，可以看出，在传统社会中，受当时社会治理成本和乡村社会自发秩序的影响，演进出两种权力运作体系：一种是自上而下的皇权，一种是自下而上的族权和绅权，这两种权力在乡村治理中分别扮演着文化象征控制和实际运行控制的角色。皇权依靠族权对乡村进行治理，事实上乡村在封建的整个意识形态下保持高度的自治。
“县政乡治”模式产生的经济基础是封建自给自足的小农经济，在这种经济经营模式下，信息流通不畅，生产受地域和环境限制，皇权直接治理乡村的成本很高，过度的皇权控制还会招致下层人民的反抗。皇权对地方的管辖主要停留在县一级单位，形成“县政”，县辖区以下的广大乡村，主要依托于封建地主所有制、封建宗法制和科举制三种制度力量形成“乡治”。封建地主土地所有制为“县政乡治”模式的运作提供了动力机制，地主土地所有制调动了乡村族权和绅权代理皇权治理乡村的积极性。封建宗法制和科举制又为“县政乡治”提供了制度保障，宗法制的存在为乡村族权和绅权控制乡村提供的制度和可能，而科举制又变为下层乡村民众往上层流动的一个合理机制。
（二）近代以来的“乡政治理”模式
近代以来，伴随着西方列强的侵入和国内资本主义的发展，传统的小农经济逐渐被新的经济组织方式代替，维系封建社会运行的封建地主土地所有制和宗法制度逐渐分解，加之科举制度的废除，这些因素促使传统社会的“县政乡治”模式向“乡政治理”模式转变。
“乡政治理”模式是近代以来乡村治理的一次新探索，它源自近代宏观环境的改变，起始于清末新政，是国家权力应对历史发展需要不断下沉的结果，当国家权力冲破原有族权和绅权的限制，缔结成乡村一级的行政结构，并逐渐纳入国家科层体制，实现官僚化的治理方式，“乡政治理”模式也就应运而生。“乡政治理”模式的有效运作依靠于整个国家行政体系的良性运作，同时也需要基层民众的互动参与。但受近代特定历史因素的影响，社会长期处于动荡状态，皇权下乡的尝试，并没有得到预期设定的效果，反而导致行政效率的低下和对农村资源疯狂的掠夺。
（三）建国以后的乡村治理模式
1.建国初期的“乡村政权并存”模式
建国初期，为了迅速巩固新生政权，中国共产党在充分尊重历史客观现实和借鉴民主革命时期的乡村治理经验的基础上，党和政府做出土地改革的战略行动。土地改革不仅是一场旨在改变乡村原有生产关系的经济改革，更是一场乡村政治资源的整合。一方面土地改革推翻了封建地主势力，把乡村控制权纳入国家政权组织体系之中，并通过制定法律和管理规范，把乡村治理纳入法律范围之内；另一方面土地改革在重塑乡村生产关系的同时，也增强了农民对新生政权的认同感，提升了农民在乡村治理中的话语权，并明确建立了乡村治理的组织层级，即乡镇领导自然村和行政村的“乡村政权并存”模式。通过土地改革不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了非正式权力网络的根基。[4]
2.人民公社化时期的“政社合一”模式
随着新生政权的巩固和土地改革的基本完成，为了适应农业合作化和集体化的需要，乡村治理方式也随之发生了改变，从“乡—村政权并存”模式逐渐向“乡政权”模式转变，并最终演变成人民公社化时期的“政社合一”的治理模式。“政社合一”模式实质上是通过农民公社化运动，将农村政治组织和农村经济组织合二为一，采用“公社—生产大队—生产队”三级组织治理体系，实行公社统一领导、分级管理的运作方式。“政社合一”模式作为新的政权组织方式，它实现了农民社会前所未有的高度国家化，国家通过强有力的权力渗透，汲取乡村政治、经济、文化资源为社会三、乡村治理模式的演进规律与启示
（一）乡村治理模式的演进规律
纵观我国乡村治理模式的历史演进过程，其本质上是在乡村治理中自治化和行政化综合作用的历史过程，在特定的历史时期和具体环境下，有不同的表现形式。正如在传统社会时期，受社会信息流动缓慢和社会发育程度的限制，皇权直接控制乡村的成本很高，只能采用弱行政化和乡村适度自治的方式实现对乡村的治理。
认识我国乡村治理模式的历史演进过程，不仅要关注某一时间节点的表现形式，更为重要的是要从历史动态发展的角度总结演进规律。纵观乡村治理的演进过程可以发现如下规律：从权利发展的纵向层级来看，乡村治理本质上是中央权利和施政方略不断向乡村下沉渗透的过程，中央权利向乡村渗透的程度受社会发育程度和管理工具的制约，正如历史揭示的那样，从传统社会到现代社会，中央权利走过“皇权不下县”到“乡政村治”的历史过程；从权利发展的横向层级来看，乡村治理的权利分配从乡村精英向更为多元的利益主体拓展，在传统社会乡村治理主要依靠建立在宗族血缘上的乡村精英，新时期的乡村治理正在逐步走向多元主体参与的乡村自治。
（二）启示
当前我国社会主义新农村建设正在有序推进，其中新农村建设的一个重要命题便是建立完善的乡村治理体系和治理机制。准确把握我国乡村治理模式的历史演进规律，对于建构符合我国国情，以村民“自治”为导向，规范有序、充满活力的乡村治理模式具有一定的启示作用。
1.识别乡村治理中的系统要素
纵观我国乡村治理模式的历史，其在演进过程中逐步形成了特定的乡村治理系统。因此，需要用系统的视角看待当下的乡村治理体系和治理机制。一方面，需要有效识别乡村治理系统中每一个要素形成和演变的历史过程，理解该要素在当前乡村治理中扮演的角色，如传统习俗在传统的乡村治理中起着决定作用，而在当下治理体系中传统习俗更多的扮演着乡村社会资本的角色。另一方面，需要梳理各要素之间的联系，要素组合发生作用的主要机制，以及要素系统运作的宏观环境。笔者认为，乡村治理系统的主要包括：乡村治理的行为主体，乡村治理的客体，乡村治理的契约关系、乡村治理的习俗关系等；乡村治理机制主要包括：乡村治理的动力机制、乡村治理的沟通协调机制、乡村治理的风险保障机制等方面。
2.培育成熟的乡村公民社会
传统的乡村治理模式有效运作，受“熟人社会”作用下村民的行动逻辑和乡村社会运作体系的支配。陈柏峰认为“在熟人社会中，人们因熟悉而获得信任，获得可靠性认可，获得对行为规矩的下意识式遵守”[6]，这种“熟人”身份是传统乡村治理模式运作的根据。社会的演变和市场力量淡化了传统“熟人社会”的熟悉程度，当下的乡村社会，表现出“半熟人社会”向“公民社会”演进的特征。为了应对未来“公民社会”演变的需要，在当下的乡村治理过程中，就要着重培养公民社会的相关要素。一方面，需要着力培养新型农业经营主体，盘活农村市场经济，推动乡村传统社会资本向现代社会资本转变，另一方面，用新型的社会契约逐步代替传统的身份性契约，在乡村治理过程中，树立法治观念，普及法律意识，以法律保障乡村权力的运行。
3.倡导多元化的治理模式
当前，我国乡村治理方式，从一定意义上看，已经滞后于我国农村社会经济发展的客观需要，并已成为影响社会主义新农村建设的重要因素。纵观乡村治理的历史实践可以看出：乡村治理变迁是由国家主导，乡村社会公民参与和创造的历史过程。群众作为底层制度创造的推动者，其创造力来源于乡村客观实际，能够满足乡村变化需要。因此，乡村治理的发展演进需要广大乡村公民的参与和支持，通过自身力量推动乡村治理制度的创新。倡导多元的治理模式，首先需要明确基层党组织在乡村治理中的领导地位，通过创新基层党组织活动方式，提升党在乡村治理中的引导里；其次，需要转变基层政府的工作作风，改变传统的重管理、轻服务的工作理念，为乡村提供有效的公共服务；最后，培育新型农业经营主体，特别是要发挥新型农民合作组织在乡村自治中的作用，确保公共权力行为主体的多元参与和互动。
4.畅通乡村表达对话通道
乡村治理的有效进行，很大程度上依靠合理的表达对话机制。历史的经验告诉我们，对话机制不仅涉及话语权的表达，还在于乡村民众能够通过现有的社会表达通道传递自己的利益呼声。畅通乡村表达对话机制，能够实现乡村治理过程中各方利益主体间的良性互动，还能减少信息传递的成本，进而保证乡村治理政策的有效实施。畅通乡村表达对话机制，一方面：要立足实际，探索切实可行的表达对话通道，使各方利益呼声得以表达；另一方面：要做好信息通道中信息的收集，减少信息表达的干扰因素。
参考文献：
[1]吕云涛.新中国乡村治理模式变迁60年的回顾与展望[J].延边党校学报2010，（2）68-70
[2][德]马克斯﹒韦伯.儒教与道教[M].南京：江苏人民出版社，1993：110.
[3]费孝通.乡土中国·生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998：63.
[4]徐勇.政权下乡：现代国家对乡土社会的整合[J].贵州社会科学，2007，（11）：4-9.
[5]郑茂刚，中国乡村治理的演进逻辑及其影响[J].湖北教育学院学，2007，（8）：99-101
[6]陈柏峰，熟人社会，乡村秩序机制的理想型研究[J].社会，2011，（1）：224-241
作者简介：谢东升（1987–），男，汉族，贵州大学管理学院硕士研究生，研究方向：农业经济理论与政策；张华（***–），男，汉族，贵州大学管理学院硕士研究生，研究方向：农业经济理论与政策。主义建设服务。然而这种“政社合一”的乡村治理模式，违背了中国农村社会的基本情况和社会发展规律，无法调动农民的积极性，进而制约了农村生产力的发展。
3.改革开放后的“乡政村治”模式
改革开放以后，我国政治经济进入新的变革时期，国家宏观治理方式转变带动了乡村的治理方式的改变。随着家庭联产承包责任制这一农村基本经济制度的确立和推行，原有的“政社合一”的乡村治理模式受到巨大的冲击，已经无法满足经济政治发展的需要。1983年党中央、国务院针对乡村发展实际情况，下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，通知要求设立乡政府，改变政社合一的组织方式，同时设立乡镇党委，根据生产需要和广大群众的意愿建立经济组织，在乡级以下实行村民自治。1992年进一步撤区并乡建镇，使乡镇成为国家相对完整的一级基层政权，并作为一级地方进行“块块”式治理同时；建立村民自治组织——村民委员会，村委会组成人员由村民“海选”产生，农民首创的这一以民主选举的方式产生村庄公共权力机构的“草根民主”最终以正式法律的形式确立下来。自治权成为乡村社会公共权力的重要组成部分。[5]这样，乡镇政府和村委会共同组成我国乡村社会的基层政权组织，形成新的乡村治理结构——“乡政村治”。