行政体制改革的主要困境及其破解之策_行政管理论文

摘要：当前，我国改革发展正处于关键阶段。要更好地推进改革开放和社会主义现代化建设，就必须把加快行本文由wwW.001lunwen.com提供，第一论文网专业代写教育教学论文和毕业论文以及发表论文服务，欢迎光临dYlw.nET管理体制改革放在更加突出的位置。合肥市在行政体制改革方面取得了显著成效，精简机构和人员实现了预期目标，行政体制机制创新效益进一步彰显，政府职能转变不断深入，但也存在诸多难题，而要破解这些难题，就必须进一步推进政府职能转变，建立行政体制改革工作的绩效管理机制，进一步加强机构编制管理改革创新工作，推进行政综合执法体制改革等。
关键词：合肥市；行政体制改革；实践；对策
中图分类号：D523文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.014
TheMajorDilemmaandCountermeasuresofAdministrativeReform
——ACaseofHefeiCity
HUHou-cui
（HefeiAcademyofGovernance，Hefei238000，China）
Abstract：Atpresent，thereformanddevelopmentofourcountryisatacriticalstage.Tobetterpromotethereformandopeningupandsocialistmodernizationconstruction，wemustspeeduptheadministrativereformasamoreprominentposition.Hefeihasachievedremarkablesuccessinthereform；streamliningorganizationsandstaffhasreachedtheexpectedgoals；theadministrativesystemandmechanisminnovationarevigorous；thetransformationofgovernmentfunctionsisconstantlydeepened，buttherearemanyproblems，andfacedwiththeseproblems，wemustfurtherpromotethetransformationofgovernmentfunctions，establishreformadministrativesystemofperformancemanagement，furtherstrengthentheinstitutionalmanagementreformandinnovation，andpromotethereformofcomprehensivelawenforcementsystem.
Keywords：Hefei；administrativereform；practice；countermeasure
一般来说，行政管理体制是国家机关在对国家政治、经济、文化、卫生等各方面事务进行管理过程中，在机构设置、隶属关系和权力划分等方面的具体体系和组织制度的总称。好的行政管理体制是建设好的政府的基础。[1]当前，我国改革发展正处于关键阶段，要更好地推进改革开放和社会主义现代化建设，就必须把加快行政管理体制改革放在更加突出的位置。2008年2月27日，党的十七届二中全会站在新的历史起点上，审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建立人民满意的政府”的总体目标，为继续深化行政管理体制改革指明了明确的方向。2012年11月8日，党的十八大报告提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”这里的行政体制改革取代了行政管理体制改革，少了“管理”两个字，改革强调的已不是单纯的机构和人员的“加减法”，而是更加突出转变政府职能这个核心，它既涉及到政府内部关系的调整与变革，也涉及到政府与外部关系的调整与变革。2013年10月9日，党的十八届三中全会，在作出对未来中国改革路线图选择的同时，又进一步对地方行政体制改革提出了新的要求，表明要全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，加大行政体制改革的力度，不仅成为全面提升政府管理和服务能力的根本途径，而且也成为全面深化其他各项改革事业的重中之重。
一、当前合肥行政体制改革取得的主要成效
作为安徽省的省会城市，按照中央和安徽省关于深化行政体制改革的要求，充分借鉴先发地区的改革经验，2014年3月，合肥市成立了行政体制改革专项小组，负责全市行政体制改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。行政体制改革专项小组确定成员单位，制定工作规则，规范机构设置，明确职责任务，建立例会制度和联络员制度，定期通报和督促改革工作进度，扎实推进各项工作。
（一）精简机构和人员实现了预期目标
从1983年至今，合肥的行政管理体制已经经历了六次大的改革，即1983年、1996年、2002年、2007年、2009年以及2014年的改革。当前，合肥市级政府工作部门有40个，从整体上来看，合肥行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，从过去适应高度集中的计划经济体制转变为适应社会主义市场经济的体制。1.通过对“大部门制”的积极探索，对机构、职能、编制、人员和运行机制进行有效整合，及时完成了工商质监食品药品监管体制的各项任务，接收人员3120人，印发市工商局、质监局、食药监局“三定”规定，整合撤销7个内设机构，调整职责37项，组建了市食品药品稽查支队和市食品药品检验检测中心；各县（市）区市场监管局及105个乡镇（街道）市场监督管理所挂牌运行，协调工商局、质监局和食药监局，分别印发了3个部门的《市县事权划分的指导意见》，并与开发区签订了委托协议书，实现了市场监管局机构整合到位、职能到位、人员到位、班子到位、财务资产划转到位。
2.开展滨湖大社区体制改革试点，成立社区党委、社区共治理事会和社区服务中心，直接隶属区委、区政府管理，不再设立街道办事处，在管理体制上实行“一级管理、居政分离”，变“街道—社区”两级管理为大社区一级管理，在大社区层面推行“社区共治”，在居委会层面推行“居政分离、居民自治”。大社区只设立综合协调部、社会事务部、城市管理部、党建工作部和群众工作部5个工作部门，内设部门只有街镇的20%左右。在人员配备上，大社区现有工作人员103人，其中65人在网格工作。按目前街镇普遍保有工作人员300人（含村居）计算，大社区人员配备只有街镇的1/3左右。
3.组织合肥省级经济发达镇试点单位赴宝鸡市学习考察发达镇行政管理体制改革经验，积极开展经济发达镇管理体制改革试点工作。长丰县下塘镇基本完成试点工作，将原有多个行政、事业机构综合设置成9个工作机构，原本属于14个县直机关的53项审批权限全部下放到镇直综合部门，全面完成了27个村委会改设为14个居委会。根据小庙镇区划调整的实际情况，经过争取，省编委已批准将经济发达镇试点镇由小庙调整为肥西县花岗镇，目前正在试点。
（二）行政体制机制创新效益进一步彰显
近年来，围绕市委、市政府中心工作，合肥紧紧抓住改革创新这一主线，初步建立了适应城市经济和建设管理体制改革与发展的新模式。
1.全面推行“两单”制度（权力清单和责任清单制度的简称）建设工作，进一步深化行政审批制度改革。2014年以来，合肥依据有关法律法规、规章以及“三定”规定等规范性文件，对政府部门的权力进行了全面梳理，初步建立了政府权力清单和责任清单制度，并通过政府信息公开网对外公开发布了54个市直部门的1458项“权力清单和责任清单表”、731张“权力运行流程图”和6040个“权力廉政风险点表”。54个市直部门共上报权力事项6374项，自清后保留3600项，经审核，确定权力基数为5534项，保留1458项，精简4076项，其中取消205项、下放315项、整合1254项、转移及转变管理方式15项、属地管理1042项、动态管理1245项，精简率为73.7%。市级行政审批事项由132项精简为93项，精简率为29.5%。权力事项和行政审批事项均为全国省会城市中最少的之一。
2.进一步深化投资审批改革。修订《合肥市地方政府核准的投资项目目录》，最大限度减少和下放核准事项，严格按照国家和省目录界定的核准范围，市级不新增任何核准事项，凡未纳入核准范围的一律实行备案管理，切实落实企业投资自主权；对国务院、省政府文件未明确规定“由设区的市政府核准”的项目原则上全部下放。
3.创新投融资体制，整合融资平台。整合资源，健全一体化管理制度，促进投资主体多元化和城市资源增值最大化，突破了城市建设资金的瓶颈制约，全市融资从2005年的19.75亿元，提高到现在的600亿元，而且融资成本大大下降，有效避免了财政风险。
4.推进招投标管理体制改革，将原分散在各行业的招投标机构编制进行整合，按“一委一办一中心”体系建立统一招投标管理平台。对涉及政府投资工程建设和土地、产权交易实行统一招标、采购，采用“一站式交易”，节约成本20%左右。
5.实施建设工程管理体制改革。按照“规划、设计、立项、招标、投资、施工”六分开的原则优化流程，保证了合肥“大建设”的顺利推进和规范运行。
6.开展城市管理相对集中行政处罚权，实施综合执法。合肥按照“统一指挥、集中执法、重心下移，实行责权、人权、财权、物权的全面下沉”的原则，由2005年10月的“7+X”模式发展为2010年6月的“11+X”模式。①目前，我市共有城管执法队员792人，常用行政处罚事项增加到135项，每年处理城管事件近20万起。
7.为强化事业单位公益属性，我市在市政设施、园林绿化等方面实行扁平化管理。城市部分公共设施实施管养分离和重心下移，市级除植物园、野生动物园、蜀山森林公园、重要桥梁和道路外，其他市管公园、城市广场、道路绿化和市政设施一律化转辖区管理，在不新增机构编制和降低行政运行成本条件下，实现了扁平和市场化运行，切实提高了公共服务的质量和效率。
（三）政府职能转变取得了显著成效
行政体制改革的核心是转变政府职能，真正做到放权于市场，放权于社会，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系。
1.进一步推进工商登记制度改革。2014年3月1日，国务院批准的《注册资本登记制度改革方案》全面实施以来，合肥依法有序、积极稳妥实施注册资本登记制度改革，最大限度为市场主体登记注册提供便利。广泛宣传发动，提高社会各界对改革的知晓度；开展登记注册干部业务轮训，确保人人精通改革内容，熟练操作登记软件；开辟“绿色服务通道”、延长工作时间，更换新版营业执照现场办结，名称预先核准、企业变更地址备案、股权出质、企业变更地址（期限）等业务均在1个工作日内办结；积极开展工商登记“先照后证”试点工作，目前各项正在有序平稳进行。
2.进一步加快向社会转移职能。2010年以来，合肥通过全面梳理各部门自身管理和介入的事务，市直部门共取消、下放、转移出微观管理的职责共135项。如市科技局的科技成果评价、科技项目评估和技术合同认定，市人社局的技工学校评估认定，市国土局的土地评估、矿产权评估和各类测绘等。整刊文本版->陕西行政学院学报2015年3期
行政体制改革的主要困境及其破解之策字数：2911来源：陕西行政学院学报2015年3期字体：大中小打印当页正文
3.进一步改进社会组织登记管理制度。2014年2月，民政部正式批准合肥为“全国社会组织建设创新示范区”，创建活动使全市社会组织发展环境、服务管理、能力建设、服务水平和作用发挥有了新突破。截至9月，全市直接登记社会组织243个，约占新登记总数的76%。降低登记门槛、简化登记手续，实行乡镇（街道）作为基层社会组织业务主管单位，推行农村专业经济协会和社区社会组织登记和备案并行的准入双轨制。全市备案社区社会组织550个；城市社区343个，已建成社区枢纽型社会组织207个；全市建立社会组织孵化基地5个。
4.进一步推进政府购买服务体系建设。根据《安徽省政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（皖政办〔2013〕46号）精神，成立了以市政府分管领导为组长的政府购买服务领导小组，负责政府购买服务工作的组织、实施、检查和督导。在2014年试点项目基础上，结合2015年市级预算编制，组织开展市级预算单位购买服务预算编制培训会。对购买预算编制的原则、流程、审核提出明确要求，并在财政系统内进行业务培训，严把审核关，确保在应买尽买前提下，将各类成熟的项目纳入购买预算编制管理，强化项目执行，规范购买行为。同时，加大对购买服务项目的绩效评估工作力度，在编制项目购买服务成本中，同步编制第三方评估成本费用。
5.事业单位改革取得突破性进展。事业单位模拟分类测算全面完成。2013年，将全市市直共310家事业单位共分为11大类，28小类。其中，第1大类至第8大类允许重复；第9大类为公益一类事业单位，第10大类为公益二类事业单位；第11大类为生产经营类事业单位。积极探索公益类事业单位改革。结合政府机构改革“行政机关与事业单位统筹联动”，积极尝试将具有行政管理职责的事业单位划入行政机关的内设机构。同时，按照“用人总量控制、动态管理、老人老办法，空编收回，减人销编，全员聘用”的用人机制，合肥引入竞争和激励机制，其领导班子的考核与薪酬由国资委根据有关规定监管，其他人员参照企业化用工管理，包括岗位、薪酬、考核等均由单位结合自身实际自主决定，调动了广大员工的积极性、主动性和创造性，推动了公益类事业单位创造出更大的社会效益和经济效益。事业单位登记管理日趋规范。全年共办理市属事业单位年检344家，设立登记14家、变更登记92家，现场核查7家，年检率达100%；并于2014年6月18日利用《合肥晚报》三个版面公告了市属事业单位年检和登记相关情况，同时在门户网站上把市属344家事业单位法人年度报告进行了全面的公开，自觉接受社会监督。开展法人治理结构试点工作。自2012年底，市168中学被国家事业单位登记管理局确定为安徽省唯一的中央编办（国家事业单位登记管理局）事业单位法人治理结构建设试点联系单位。经过多方努力，2014年10月12日上午，合肥168中学第一届理事会成立大会顺利召开，标志试点工作取得实质性的进展，取得了阶段性的成果。我市目前已有事业单位法人治理结构建设试点单位10家（不含公立医院改革时确定的试点单位），其中9家完成了理事会的组建、事业单位章程的制定和第一届理事大会的召开。
6.机构编制管理趋于完善。机构编制实现实名制管理。制定合肥市《人员出入编信息联动管理规定》、《机关事业单位机构编制实名制管理办法（试行）》等实名制管理配套文件，先行在市教育局、市民政局、市卫生局等单位开展实名制网络横向连接试点，全面审核和更新完成2012年市直单位机关事业单位机构编制实名数据库，调整变更15家单位机构编制实名制信息层级管理，以《人员编制管理册》为凭证，确保了各单位具体机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准使用的编制和职数相对应。机构编制督查工作力度加大。根据《合肥市党政领导干部履行机构编制工作职责离任检查办法（试行）》（合办发〔2012〕53号），在市文广新局对部门主要领导离任开展履行干部选拔任用工作条例检查和经济责任审计的同时，同步进行履行机构编制工作职责检查，形成了对领导干部离任的“三责联审”，增强了被检查单位严格执行机构编制法律法规的意识。全面开展在编不在岗和违规领取财政资金人员专项清理工作，分别召开成员单位推进会和领导小组会议，实施专项清理督查和“回头看”工作，高效完成各项清理任务。2014年，由组织、人社、财政、编办等成员单位共同对超领导职数检查，市县干部任用方案实行预审制度，集中治理机关事业单位人员“吃空饷”等问题。2015年又将机构编制管理情况纳入审计内容，各部门联合治理的“组合拳”越打越重，效果越发明显。初步制定机构编制评估办法。初步制定《合肥市机构编制评估办法》，通过评估，可以检查党政群机关、事业单位贯彻执行机构编制政策法规的情况，不断增强执行能力，确保政策法规的实施；可以检查党政群机关、事业单位履行职能是否越位、缺位、错位等情况，及时调整职能、落实责任、理顺关系、优化结构、提高效能；可以检查党政群机关、事业单位是否存在擅自设立机构、超职数配备领导干部、超编进人和条条干预等情况，整改存在问题，严肃机构编制纪律，规范机构编制管理。
二、当前合肥行政体制改革在实践推行中面临的主要困境
总体上看，按照《合肥市2014年行政体制改革工作方案》要求，2014年较好地完成了市委市政府安排部署的14项重点工作（其中3项要“年内完成”，10项要“启动实施”，1项“试点探索”），①行政体制改革达到了预期目标。然而，按照把合肥建设成为“长三角世界级城市群副中心”对政府行政体制的新要求，合肥市行政体制改革还面临诸多困境。
（一）行政体制改革中缺乏国家顶层设计
我国实行的是单一制结构行政体制，决定了各项工作需要国家层面确定主管机构来牵头谋划、宏观领导、高位推动，但在实际的调研中，笔者发现其有很大的弊端性。主要表现在：一是城市管理体制改革中，目前在国务院和各省都没有确定主管部门来负责，地方政府盲人摸象，各行其是，城管队伍机构不统一、职能不统一、着装不统一、标识不统一、职能模糊、执法手法单一。二是在行政审批制度改革中，哪些事项本文由wwW.001lunwen.com提供，第一论文网专业代写教育教学论文和毕业论文以及发表论文服务，欢迎光临dYlw.nET该行政审批，哪些事项不该行政审批；哪些事项应该谁审批，哪些事项不应该谁审批；哪些规范性文件对哪些行业，哪些规范性文件不对哪些行业；哪些行为应设定行政审批，哪些行为不应当设定等等，从中央到地方都没有一个法定的清晰边界。三是在事业单位机构改革中，目前中央对行政机关的内设机构个数没有提出具体要求，导致全国各地的机构编制出现经验管理、粗放管理模式、编制一定终身的做法等。四是就政府相关管理制度来说，从实现现代化上来，中央与地方关系制度、预算制度、绩效评估制度、行政问责制度、科学民主决策制度、行政成本制度等应该一应俱全，但是就全国来说，政府相关管理的制度还很粗放，很缺乏。如中央与地方层级关系应该怎么来划分，缺乏明显的法律法规来规定，预算管理制度还比较粗放，公共财政项目没有严格的绩效评估，政府的浪费现象还比较严重，离老百姓的要求还存在一定的距离。