浅论西方行政理论中行政官员角色的演变

摘要：关于行政官员的角色定位问题，西方行政学的诸多理论中或多或少的有所涉及。受美国行政学家登哈特先生的著作《新公共服务》的启发，论述了西方行政学说史上几个时期比较有代表性的理论-旧公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服务理论中对行政官员角色所做的阐释。并对这一角色的演变做了归纳与分析。

关键词：西方行政理论;行政官员;角色;演变

1传统公共行政理论时期

1887年，伍德罗．威尔逊发表了《行政学研究》一文，标志着行政学的产生。他在文中提出了行政管理作为一个独立的研究领域以及政治与行政二分原则的行政学理念。1900年，古德诺出版了《政治与行政》一书，再次重申和进一步论证了政治与行政二分原则。正是在这一原则的基础上，建立起了效率中心主义的政府模式。这种模式的典型还要属韦伯所提出的理想的官僚制理论。在这种政府模式中，政府是作为行政执行的工具而存在的，与之相适应，行政官员也被要求价值中立和作为行政执行的工具而存在。也就是说，在这些早期的行政学家的眼中，经过民选的政治领导人负责制定政策，而行政官员的角色就使负责执行政策。
根据威尔逊的意见：“行政学研究的目标在于了解。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”同样，根据古德诺的证明：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。这就是这里要分开的两种职能。”而韦伯所提出的官僚制的几条原则更是进一步对行政官员的角色作了具体的陈述：价值中立、非人格化、严格的等级制，照章办事的原则等。
登哈特先生在分析老公共行政与行政官员的角色时，也认为“在老公共行政之下，行政官员是政策过程中的勉强参与者，他们在明显地对公共政策具有实质性影响之后很久都保持他们的中立地位。”
由此可见，在传统的公共行政时期，行政官员的角色是定位在价值中立的位置上的，在某种意义上，这是对行政官员的机械化要求，即要求他们祛除作为活生生的人的个体特征和社会特征，完全成为工具性的行政执行工具。这一时期，行政官员主要扮演的是一种行政执行工具意义上的角色。

２新公共行政理论时期

新公共行政运动的理论要求是对政治中立的原则进行批判和民主价值的复兴。它力图摒弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，希望建立起以公平为中心的民主行政。在对传统公共行政学的理论基础政治与行政二分原则和官僚制理论提出了批评之后，它强调政治与行政的连续性；要求将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府服务的公平。对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、分权授权、组织发展和民主工作环境。
新公共行政对行政官员提出的要求主要体现在：要求行政官员在工作中要充分调动自己的积极性和创造性,，尽可能开展使社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。通过废除公共部门众多的束缚行政官员及社会公众办事手脚的规章制度，以提高行政官员的办事效率。也就是说，行政官员在开展行政管理活动的过程中，应具有更多的灵活性和个性化。
虽然新公共行政运动在理论上表现出了更多的批判性，是一种直接针对价值中立原则而进行反面言说的理论。但是它在向传统行政学宣战的过程中，也提出了许多富有积极意义的理念。比如，它关于民主行政的理念，责任政府的理念以及公众参与行政过程的构想，都在行政学的发展史上有着重大的影响，也广泛地被新公共管理理论以及其他各种行政学的探讨所接受，特别是新公共服务理论，把新公共行政的一些理念进一步阐发，并提出了更为具体的政府设计构想。