关于当前农用土地经营权流转存在问题及其完善对策的思考

关于当前农用土地经营权流转存在问题及其完善对策的思考
-------刘运贤
近年来，随着我国农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，被誉为“第三次土地革命”的土地流转速度明显加快，规模不断扩大，形式多种多样，这是对家庭承包责任制的有益补充和完善，也是我国农业迈向现代化的必由之路。在这一形式下，如何引导、规范土地的合理流转，便成为当前摆在我们面前的重大课题。
一、土地承包经营权流转的现状
农用土地的现状是：一方面许多人弃耕进城打工谋生，大量土地请人代耕或撂荒，另一方面本集体经济组织内部成员及外来集体经济组织内部成员扩大规模经营需要土地承包经营权流转。这就为承包土地经营权提供了市场空间，但我国现行法律为土地承包经营权流转提供的空间较窄，限制过多，有些政策规定较为原则，操作性不强，而法律调整又相对滞后。这就给实际工作带来了相当难度和困难。自1985年国家在政策上允许有偿转包土地开始，农村集体土地承包经营权的流转便在全国各地农村开展起来，随着形势的发展，很多省份很多地方对土地承包经营权流转作了大胆的探索，从实践的情况看，存在的问题主要有三个方面：
（一）农村集体土地承包经营权流转主要是依靠行政方式推动。尽管1984年国家已明确规定农村土地承包50年不变，1995年国家又规定土地承包期再延长30年，但各地都通过行政方式进行了多次土地调整。尤其是近年来，由于农业规模经营以及农业产业化结构调整的需要，以行政推动的方式进行土地流转更为突出，有些地区不尊重农民意愿随意收回农民承包土地，搞重新发包、出租和集体统一经营，这种行政命令的流转方式造成农村土地承包期不稳定，承包关系频繁变动以及农民土地利用短期行为等问题，损害了农民的利益。
（二）农村集体土地承包经营权流转市场机制不健全。农村集体土地承包经营权流转还受到种种因素的制约，农村土地承包经营权流转市场还不完善。目前，农村集体土地承包经营权流转形式以转包为主，形式比较单一，流转主要在邻里和亲戚之间进行，而且流转的内容简单。由此可见，农村集体土地承包经营权流转还处于自发阶段，既缺乏明确的法律依据，又缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。
（三）农村集体土地承包经营权流转操作程序不规范。由于农村集体土地流转多自发形式，土地流转双方往往贪图方便而不遵循一定的程序以及履行必须的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采取“口头协议”的方式进行私下流转，造成土地承包关系的混乱，土地流转无序进行，导致纠纷越来越多。
二、纵观农用土地承包经营权流转的现状，至少有十个方面的问题需要在政策和法律上予以完善，以便在实际工作中加以规范。
一是流转范围的封闭性；二是流转的无契约性；三是流转的无序性；四是主体地位不平等性；五是流转双方权利义务不对等性；六是流转性质不明确性；七是政府干预过度性；八是补偿机制缺失性；九是流转市场发育滞后性；十是流转机制缺乏法律保障性。只有解决这十个方面的问题，才能规范各种形式家庭承包的土地经营权流转运行机制，才能使家庭承包的土地经营权流转符合“自愿、依法、有偿”的要求，达到依法维护家庭承包的土地承包经营权流转当事人的合法权益，更好地实现农村土地资源的优化配置，推进农用土地适度规模经营。
三、完善农用土地产权制度，规范土地承包经营权流转
理顺土地经济关系，统筹各方利益，是规范土地承包经营权流转的关键。必须以十六届三中全会精神为指针，按照土地产权构建“三权分离”的农用土地产权体系，创造性地发挥土地的基础作用和产权制度的优势。
针对上述上述第一、二两个问题可以通过完善农用土地集中流转模式加以解决。第三个问题主要通过承包者资质审查、预交押金、财产担保等方式加以解决，而不能因此就讲本集体经济组织之外的个人或法人限制在流转对象之外。第四个问题通过进一步完善合同条款加以解决。至于流转合同的期限，现有规定太短，一方面，大规模经营者对土地的投入难以在较短的期限内得到回收，过短的期限不利于承包者对土地的投入；另一方面发包者过多地发包也增加了管理成本。为此笔者建议应适当延长流转期限，并赋予承包者合同到期时的优先承包权。第五个问题通过扩大流转合同规范范围来解决，将所有流转合同均纳入规范范围。第六个问题的解决从两方面着手：一是确权时农民不要土地的，仍应确权给农民，通过合同方式由村集体经济组织受托流转；二是村机动地流转时，农民未承包的，承包期内要地的，严格按合同履行，等合同到期后与其他欲承包者公平竞争。第七个问题通过进一步优化土地流转环境来解决。具体措施包括：创造有利于土地流转的政策环境。一是争取出台相关政策，对转入他人土地进行产业化规模经营的大户、龙头企业，财税、农业等部门在资金、技术、税收等方面给予倾斜和优惠，国土部门对从事种养业需搭建少量临时生产生活用房的占地要从简办理审批手续。二是切实推进户籍制度改革，取消不利于农村劳动力转移的各种限制，鼓励农民进城安家落户。三是加快建立农村养老保险和合作医疗等社会保障体系，消除农民离土离乡后的后顾之忧.四是健全制度，查漏补缺。包括土地流转申报、审批、登记、流转合同签订、鉴证、兑现、流转合同纠纷调解与仲裁以及日常监督等一系列规章制度；继续加大结构调整和产业开发力度，大力支持专业户、专业村的发展，推进产业化经营；采取措施，加快小城镇建设，尽快改变城乡二元结构；大力发展农村合作经济组织，提高农民的组织化程度和农业生产的集约化程度。积极推进农业科技创新，增强土地产出功能，提高农业生产劳动率，大力发展效益农业，促进农业提质增效和农民增收致富；充分发挥村级集体经济组织在土地流转中的作用。一要发挥村集体经济组织的协调、管理、担保等作用。二要发挥村集体经济组织牵线搭桥作用。目前我州尚未建立土地流转中介组织和交易网络，土地流转供需信息不灵，流转困难。劳动力转移多，土地耕种困难的地方，非常需要村集体经济组织提供供需信息。如条件允许，在农民自愿、履行合法手续的前提下，村集体经济组织可以出面对外统一招商、公开招标，以吸引农业产业化龙头企业等种植大户来租赁土地。
此外，还要切实建立土地流转合同公证制度，确保土地流转依法实施，公证部门在受理农户承包地使用权流转公证事项时，要对以下事项进行严格审查：土地流转是否侵害农户的土地承包权，流转期限有没有超过农户承包土地的剩余承包期。在承包期内，村集体经济组织无权单方解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。土地承包权是土地流转的基础，土地流转期限不得超过农户承包土地的剩余期；土地流转的主体是农户，土地流转是否完全出于农户自愿。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡政府或村组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的"反租倒包"，不符合家庭承包经营制度，应予制止；土地流转是否是有偿的。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。对于符合依法、自愿、有偿原则的土地流转合同，公证部门应予以公证。否则，应不予受理。
总之，完善农用土地产权体系是一项关系农村社会安定和农村经济持续发展的大工程，是一场关系到农村市场经济体系建设的土地改革，目前农用土地产权制度的巨大优势已日趋彰显，一旦得以顺利实现，将极大地促进农村生产力发展，彻底解决当前农业、农村和农村面临的土地问题。