中国海洋大学文科发展基金重点项目。随着陆域资源的稀缺性越来越大,海洋资源逐渐引起各国的重视,海洋的地位也日益凸显世界各国都在不同程度上加强对领海甚至公海的开发。由此,海洋管理的重要性与日俱增。尽管各国政府和学术界都对海洋管理表现出极大的热忱,但实际上关于海洋管理的涵义及学科构建尚没有一个清晰统一的框架。尤其是海洋行政管理,没有一个明确的定位。
当前对海洋行政管理的界定主要集中在两个角度:一是从行政法的角度对海洋行政管理及其他海洋管理概念作了梳理,如滕祖文的《海洋行政管理》一书即是按照行政法的角度来编撰。二是从管理学的角度阐述了海洋管理和海洋行政管理的关系,如郑敬高等人编撰的《海洋行政管理》一书。但是目前尚没有学者从公共管理的角度加以论述。而明确海洋行政管理在公共管理中的学科地位,不仅有利于海洋行政管理(学自身的理论构建和发展,而且可以从一种全面的视角来审视海洋行政管理与其他海洋管理概念的关系,有利于整个管理学科的完善和发展。本文尝试从公共管理的学科角度对海洋行政管理的定位及构建作一初步的探讨。
海洋管理与海洋行政管理关于海洋管理与海洋行政管理的关系,部分学者已经作了一定的阐述。鹿守本把海洋管理的对象分为自然系统对象、海洋使用者和海上活动者对象两部分,将海洋管理定义为:“在海洋事业(含开发、利用、保护、权益、研究等活动中发生的指挥、协调、控制和执行实施总体过程中所产生的行政与非行政的一般职能,即是海洋管理。”鹿守本对海洋管理的定义着眼于一般管理的角度,未体现出对海洋行政管理与其他管理的区别。郑敬高对其作了进一步的阐述,把人类以海洋为对象的实践活动和以这种实践活动为对象的管理活动区别开来,前者称摘要如何界定海洋行政管理的涵义,以及海洋行政管理、海洋管理、行政管理、公共管理之间的关系,学术界对此作了初步的探讨,但是尚未从学科的角度作一明确的论述。而明确海洋行政管理的涵义及在公共管理学中的学科地位,是海洋行政管理(学)发展需要首先面对的问题。因此,海洋行政管理的定义可以表述如下:海洋行政管理指海洋行政机关及其人员依法对自身及社会组织介入海洋活动的管理行为。他至少应该包括两个层面的含义:一是政府在介入海洋活动过程中对自身的管理;二是海洋行政机关对社会其他主体在海洋活动中的管理、协调和监控。
此外,笔者更倾向于将海洋行政管理理论作为海洋管理理论的发展主体。首先完善海洋行政管理,由此带动海洋经营管理的发展,其学科的发展脉络与陆域的有所不同,甚至截然相反。如果说陆域管理理论沿着一条“企业管理理论———一般管理理论———行政管理理论(包括公共管理理论)”的脉络发展,后者的发展更多地建立在对前者理论的借鉴上,那么海洋领域管理理论则应该相反。其脉络是“海洋行政管理———一般海洋管理理论———私人海洋管理理论”。其原因主要在于以下几点。
海洋实践活动更具公共性,需要政府行为的有效介入人类诞生于陆地,发展于陆地,在陆地上的活动较之海洋,成本较低,个人和私人组织有能力支撑自己活动的成本,且收益的周期较短,个人和私人组织也愿意为其活动进行投资。因此在陆域,私人管理的理论占据主要地位,行政管理理论的发展有赖于借鉴私人管理理论的发展。而海洋活动和陆域活动不同,其不可预测性较之陆地要大的多。个人和私人组织在面对海洋活动时,由于力量和承受能力的有限,或是不愿过多的介入,或是其开发多带有短视效能,其成本—收益比例远远低于陆地,影响对海洋的进一步开发。换言之,人类探索海洋规律的活动,其“公共性”更加明显,这种具有不可分割性的规律探求,由政府来提供更为适合。政府在介入海洋活动时,必然需要建立对自身活动有效管理的理论体系,海洋行政管理的价值正是体现于此。
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