公民参与构建服务型政府回应机制研究

摘要：公民参与政府公共决策是民主行政的逻辑起点。保持公众有效参与政府回应，加强政府与公民互动成为政府公共决策的基本要求。近年来，公民政治参与不断扩大，公民在政府回应工作中发挥越来越重要的作用，但目前我国公众环境下政府回应仍有诸多问题和阻碍。政府有必要重视培养公民参与意识，建立完善有效的公开和应答机制确保公民通过正常渠道参与政府管理，发挥民主决策和民主监督的作用，使政府公共决策更加科学民主。

关键词：服务型政府;公民参与;回应机制

二十世纪六七十年代西方国家掀起了一场席卷全球的“新公共管理运动”，公民参与成为这场运动的核心内容。这场改革促使公民越来越多的参与到公共管理中表达意愿并影响公共政策导向。当前我国政府治理模式正处于由管制型向服务型转变的阶段，走向善治的基础是建立一个在公共决策过程中政府和公民之间有效互动的机制。我国公民社会快速兴起极大推进了公民进入公共领域参与解决公共问题。在这一国际国内背景下，随着政府治理模式和公共决策体制的变革，政府和公民之间的关系正在发生变化。当代政府治理趋向于多中心治理，公民是政府治理必不可少的组成力量。扩大公民有序政治参与对建立新的政府治理模式，提高政府回应力必不可少。积极的政府需要积极的公民塑造，积极的公民需要在政府治理社会的过程中培养。虽然我国社会主义基本制度为公民参与政府行政管理和公共决策提供了基本保证，但用于具体规范公民参与行为，畅通参与渠道，保障参与实施的制度却不够健全，不仅影响政策本身的科学性，而且伴随着公众政治诉求不断上升，若公民参与和政府回应失衡，将会加重社会矛盾。在我国公民参与快速发展的环境下，在政府公共决策中融入积极有序的公民参与，将公民参与纳入政府回应势在必行。

一、概念界定

政府回应指政府在公共管理中对公众的需求以及社会问题做出积极敏感的反应和回复的过程[1]。政府回应对象是社会公众，回应过程需要公民的参与，公民参与指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[2]。政府回应以公众利益为首要目标，及时有效的满足和引导公众需求，为社会提供公共服务，同时也接受社会的监督，体现了政府与公众良好的合作关系。服务型政府以西方宪政主义理论体系中的“人民主权”思想为依据和基础，以服务者为角色定位。以民为本的服务型政府应当对公众诉求和社会发展有较强的感受和回应能力。在从治理到善治的转变中，构建有效的服务型政府回应机制已成为经济全球化背景下我国政府改革的重要目标。一个善治的政府应该是公众积极参与的政府，即回应性强的政府[3]，服务型政府回应机制是回应过程中各要素关系、机能的良性发挥和运转，在民主制度下产生，一定程度上也能推动国家民主化演进。

二、公众参与和服务型政府回应的内在联系

行政生态理论认为政府和公众处在同一个行政生态环境中，二者相互依存。只有公民参与和政府回应二者协调统一才能达到公众利益最大化目标和有效的社会治理。

(一)构建服务型政府回应机制过程中公民参与的基础和条件

1.理论基础

(1)宪政主义理论体系

宪政主义是在资产阶级革命的基础上产生的，其基本内涵包括制约政府权力和保障人民权利。斯科特・戈登认为立宪主义要求对政治权力进行一定程度的限制，以保障人民权利和地位。西方思想家提出的“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”、市民社会理论等都为限制政府职能边界，体现公共利益和政治民主发展奠定思想基础，为公民参与公共事务以及构建服务型政府回应机制提供理论支撑。

(2)新公共服务理论

新公共服务理论所持有的价值观重视公共服务、民主、公民权和公共利益[4]。政府的职能在于提供公共服务，不仅回应公民各种利益诉求，还要确保为公共利益表达创造机会和条件，并建立社会共同责任。“政府的所有者是公民。”行政官员应当分享其权力给公民使其积极参与到平等的对话环境中，公民积极参与和政府有效回应能够进一步唤起公民意识，加强对政府回应的肯定，保证公民权的实现。这一理论为公民参与服务型政府回应机制构建提供了有利的价值支撑。

(3)治理与善治理论

治理理论承认政府存在的必要性，认为公共管理的主体应当包括政府、公民个人、私人机构等，在公众认可前提下形成多样的权力中心互助合作治理社会。占主导地位的政府扮演引导者、协调者的角色，而公民作为参与者为善治的社会发展提供动力。治理与善治理论顺应了社会发展多元化和政治民主化的世界性趋势。善治的本质特征在于政府与公民合作管理公共事务，这是政治国家与公民社会的最佳关系状态[5]。回应力越强的政府，其善治程度和水平越高。具有合法性、有效性、回应性和责任性的政府服务是善治的重要特性。俞可平认为没有公民的积极参与合作，至多只有善政，而不会有善治[6]。

2.现实基础

(1)政策环境为公民参与创造条件

市场经济不断发展，各种社会问题随之出现，国家执政理念变化促进政府模式转变，特别是党政方针政策直接影响了我国政府机构改革的方向。我国正致力于构建人民满意的服务型政府，这一目标正是以公共利益为导向，服务大众为宗旨的，公共政策的制定和执行需要有公民的参与。

(2)政治参与实践为公民参与提供经验

从纵向来看，我国公民政治参与大致经历了由被动到主动，由革命与到建设的转变过程，公民参与范式在政治体制改革中不断变化，“政治参与扩大是政治现代化的标志。”[9]公民参与的过程也是不断寻求自身政治权利和政治义务平衡的过程，这将为更多公民参与政治铺平道路。从横向来看，政治参与群体不断扩大，农民、企业家、大学生、媒体人等以不同形式与政府进行不同程度的政治互动。这些经验将为今后公民参与构建服务型政府回应机制提供宝贵经验。

(二)公众对服务型政府回应的影响

从公众参与的程度来看，完全自主式的公民参与能很好的体现公民政治权利和义务的相辅相成。公民能做到自觉控制，积极主动介入政治系统当中。在参与过程中表现稳定，达到较好的参与效果，对政府回应的良性运转有利[8]。公民配合程度高，政府便能较好的掌握社会公众信息和公民切实的需求，提高回应的针对性和公众的满意程度，也能节省政府回应成本。参与程度较低的象征性参与和被动式参与都是政府占主动地位，由政府发布信息和宣传教育，公众意向很大程度上受到政府引导，此时政府的回应效果不佳。